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地方难摆脱土地财政 土地出让金与房地产税或共存

  • 来源:多盈金融
  • 2014-08-25
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    房地产税改革已被作为税制改革的突破口之一,列为了今年的工作重点。各方面关心的问题主要集中在两个方面:其一,房地产税的征收范围、税率多少和征管方式;其二,与房地产税高度相关的土地出让金如何转型。第一个问题,涉及税制设计与人们的利益直接关联,属于微观层面的政策设计。第二个问题,牵涉到财政体制与土地管理模式,属于中观乃至宏观层面的制度安排。

    我国未来房地产税的税负高低与现在土地出让金规模直接关联,房地产税能不能成为地方公共产品与公共服务的可靠资金来源,与土地制度、土地市场、财政体制等改革密不可分,房地产税改革与土地出让金转型脱离不了全面深化改革的时代背景。这当中,土地出让金如何转型,成为理解和把握房地产税改革的关键环节。

    土地出让金与房地产税能不能共存

    土地出让金是对土地使用权转让进行价值报偿的一种制度探索。为了适应对外开放的需要,经国务院批准,深圳市于1987年12月1日首次公开拍卖了一宗开发土地出让50年使用权。1988年《宪法》修改,增加了“土地使用权可以依法转让”,当年《土地管理法》修订。至此,土地出让金制度基本确立。

    客观看,我国现行土地出让金制度大部分借鉴了香港特别行政区的制度设计。香港的土地出让金与房地产税又是怎样一个运行状态呢?

    回归之前,香港全境的土地所有权归英王。土地转让过程的实质是土地使用权的转移。土地出让金是土地使用权的租金,分为年租和批租两种形式。土地使用权转让获得的土地出让金进入政府收入体系,成为港英政府应付公共支出不可或缺的财力来源。但只靠出让土地使用权来获取财力的办法,也不是维持公共支出的长久之计。香港又寻找如何借助土地来获取可持续的财政收入来源。真正意义的房地产税,被提上议事日程,其名称叫“物业税”。简言之,这是一种以物业单元为税基的税制安排。

    这一制度设计的逻辑有香港特色,也有现实需要。但应该注意到香港设置物业税的独有制度环境与社会基础。首先,香港法制程度较高,监管严格。土地使用权转让虽属于批租或年租性质,但租赁期间的土地权益保障完备。其次,香港物业税的评估讨论多年,社会共识强,组织冲突不大。与之匹配,物业税征收建立在个人财产、收入与信用登记完备基础上,税收管理盲区也比较小,征管难度低。最后,香港毕竟是一个地区,其社会福利水平均等化程度高,且没有人口大规模迁徙与二元土地结构等现实问题。

    总的来看,香港的土地出让金与物业税处于并行状态,此政策基于其独有的管理机制、配套措施与民意的结果。我们在学习借鉴香港经验之时,不能完全照搬,应有所调整。

    什么情况下只有房地产税而没有土地出让金呢?

    典型的代表是美国。美国房地产税实行普遍征收原则,并以评估价值为基准。这就是说,美国房地产没有不交税的,而征税依据是房产价值。土地和房产作为一体,实施整体征税。美国土地私有源自建国之初,各级政府占有土地比重不高,土地出让大多是社会层面的经济活动。这样的制度设计既考虑到了政府不掌握大多数土地,土地市场多由市场自发交易形成的背景,也考虑到了美国房地产及土地市场相对成熟,价格波动小,居民或企业收入现金流与拥有房产较为匹配,直接税(财产税和所得税)征管制度完备。

    我国现在房价地价持续波动,直接税征收环节困难,居民与企业拥有的房产价值与收入不一定匹配,一般收入群体拥有的回迁房或福利房价值,近年来已屡次翻番,但家庭收入不高。美国房地产税制度能不能大部分被借鉴到中国,特别是普遍征收原则?值得全面细致地研讨。

    地方政府难以摆脱土地与房地产相关税费为政策目标

    这些年,有一种说法:改革任务之一是要扭转地方政府将土地作为本级财政收入主要来源的态势,着力培养地方税体系,建立稳定可持续的地方财力来源。应该说,这样的政策设想,符合政府收入依靠其收入形式中最具规范性、最具法律效力的税收作为收入来源的经典理论。要做到这一点的核心,是落实分税制财政体制改革,让地方真正拥有地方税,而不仅仅是增加财政收入。

    近12年里,土地出让金收入占地方财政收入比重平均值都在50%以上。这意味,如果土地出让金即刻废止,中国地方财力总和立即削减一半。这里面尚不包括与土地与房地产相关的其他税收收入,如土地增值税、耕地占用税、契税、营业税、企业所得税、印花税等。

    事实上,地方财政以土地及房地产相关税费作为收入来源的动因,还在于城市土地的稀缺性导致的土地要素价格扭曲,即土地价格的畸形走高。如果再把视野放宽一些,可能还有一部分目前还不能定量分析或者已经超出经济学研究范畴的问题,影响着地方政府对土地财政的依赖。比如,中国土地市场供给端垄断造成的“政策性稀缺”,即供给主体只有一方;再比如土地一级交易市场只有政府收储卖地与社会买地的交易形式,没有成熟市场经济体拥有的社会成员之间的土地交易市场造成的“管制性稀缺”,即管制导致的土地交易市场缺陷。这就不难理解,当市场活动没有充分的讨价还价余地,当商品的供给与需求信息严重不对称,当没有微观经济主体直接的合作博弈,土地及房地产价格扭曲形成的暴利洼地,只会不断诱使这种土地财政融资的路径依赖一步步增强,而不是减弱。只要土地作为市场要素资源有价值和市场价格,那么增加的任何地方税,客观上都不足以让地方政府从土地财政收入中离场。

    从政府财务视角看,任何急于摆脱土地与房地产相关税费作为财力来源的仓促做法,都值得商榷。

    首先,土地财政不是短期形成的,自然也不可能短期就被房地产税或其他税种所取代。因为市场经济环境下的土地价值不会随着土地出让金的存废而消失,如果不通过价格作为配置土地资源的主要方式,行政划拨或者其他方式会带来更大的寻租空间。

    其次,探索中的房地产税要替代目前近4万亿规模的土地出让金收入作为地方财政收入的主要来源,还需要相当时日。即使把我国现行税种中收入最大部分增值税全部划归地方,其规模也不过大约28000亿元。

    再次,在地方融资平台规模已经不小,地方自行债还处于试点阶段的情况下,保证地方财政不出现大的风险,是理性也是不得已的选择。欧洲与美国的债务危机,既体现在主权债务方面,更体现在其基层政府层面(如底特律政府的破产)。

    最后,要摆脱土地与房地产相关税费收入作为地方政府主要收入来源,就需要尽可能创造制度环境,渐进式地摸索中国道路。最初,中国改革实践解决问题的方式,属于是直捣黄龙式,即想一个办法就可以解决问题。但随着改革深入,这样的直接性问题已经越来越少,大量剩下的“硬骨头”都是要通过综合性手段来化解。

    摆脱土地财政的出路,既要为地方政府寻找替代的财力来源,更要在“二元”土地管理制度、土地二级交易市场建设、住房与土地信息公开联网、合并或减免现行的土地与房地产税费、取得尽可能广泛的社会共识等方面,进行系统性的前期铺垫。没有这些工作,房地产税探索会遇到相当的阻力和压力,而且实际效果也很可能会与预期不一致。

    应确保土地与房地产相关税费总规模大致不变

    当前,我国处于全面深化改革的关键期,房地产税改革与土地出让金转型体现了财税改革和土地管理制度改革,但直接关联的内容远不止于此。户籍制度改革、收入分配改革等密切相关领域,都很可能受到这项政策调整的显著影响。

    实际上,基于公共产品与服务的融资需求的土地相关税费政策,是我们的理性选择。这也是控制土地相关税费收入无限度上涨的基本原则。从部分国家和地区的实践看,土地与房地产相关税费的一个共同点是收入规模与公共服务资金需要相对应。此种安排既考虑到维持财政收入可持续性,也考虑到社会的承受能力。那么,此项改革背后,蕴含着户籍自由迁徙、弥合收入分配差距与统一土地管理政策的影响。

    深化户籍制度改革是党中央刚刚做出的战略部署,而“自由迁徙”的预期目标,更是写进了《2014年政府工作报告》。户籍制度改革是人口管理政策调整,更是基本公共服务均等化的落实,地方政府承担的公共支出责任不可避免会加重。这时,土地财政转型的压力不是变小了,而是增大了。房地产税改革的动力也在于此。

    收入分配改革依然是我国经济社会发展的重大议题。居民间收入分配差距已从工资薪金所得的差距,拓展到财产收益领域。中国没有真正意义上的财产税,不仅在税制结构上存在不完整,也可能导致收入分配调节缺少抓手。此外,广义的收入分配改革还囊括了政府间收入分配体系,政府与社会间的收入分配格局。这也是土地相关税费收入政策改革,与各方面的福利状况息息相关的缘由。

    统一土地管理政策,已经成为各方面努力的一个方向。如果房地产税改革可以基于稳定土地相关税费,不再增加收入规模的思路,那么确实有利于平滑土地出让收入在时间和空间上的均匀分布。同时,这也为统一土地管理政策,让城乡土地逐步享有同等地位,奠定了基础。当然,统一土地管理政策也是增加土地供给、有序推进城镇化进程的重要条件。如此看来,房地产税改革的路径选择,可以兼顾到土地管理政策的调整,并关系到新型城镇化的走向。

    总之,房地产税改革与土地出让金转型还得回到公共政策制定与运行的基本逻辑———即公共产品与服务的有效供给。政策上,应该匹配稳定宏观税负的改革总思路,解决地方公共支出财力来源,不让地方财政出问题,确保土地与房地产相关税费总收入规模大致不变或稳中有降,将一些短期可以迅速解决或另一些需要长期努力解决的问题分类落实,逐步形成地方理解、民意支持和社会认可的舆论环境,方才有助于这项改革的顺利推进。

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