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PPP模式伪项目登堂入室 实则让政府背上高息债务

  • 来源:多盈金融
  • 2015-01-26
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地方官员略知皮毛应对乏术 投资人利用概念后丢下“烂摊子”
  伪项目登堂入室 滥用PPP恐酿风险
  编者按:随着我国城镇化进程不断加速,公共设施建设需求大幅增加,地方政府债务负担与日俱增。为了缓解政府债务压力,推进公共服务领域改革市场化,加速我国经济转型,PPP模式已成为必然选择。然而从以往经验来看,在公益和效益的平衡木上,政府和企业如何比肩立足仍面临巨大考验。风险分担机制、利益分配机制和法律制度的设计修缮,将是影响PPP推广成败的重要因素。从今日起,将连续推出“PPP寻路”系列报道,敬请关注。
  PPP大潮扑面而来,但记者在多地采访发现,一些基层政府部门对PPP模式认识不清、准备不足。陕西一位地级市财政部门工作人员说,他们所有对PPP投融资模式的了解都来源于近期的培训班,但对于如何推进这项改革,完全是“狗咬刺猬——不知如何下手”。
  专家认为,对于一些尚不具备PPP思维的地方政府而言,仓促上马项目可能会出现“形似神不似”现象,此类名为PPP的项目不仅不能帮助政府卸包袱,还将加重财政负担。
  大潮来袭 万亿PPP项目浮出水面
  中央政府的鼓励、地方政府的响应,让PPP(政府和社会资本合作)在2015年伊始便迅速生长——财政部30个PPP项目中第一个签约项目于1月1日正式运营,八省份近万亿元项目相继浮出水面。
  PPP是指公共服务项目由政府和社会资本合作投资的一整套模式。这种起源于英国的模式,在世界各国普遍推行,涵盖“建设-移交”的BT、“建设-管理-移交”的BOT等多种实现形式。
  为加快发挥PPP投融资模式的积极作用,新一届中央政府成立以来,财政部从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。2014年5月,财政部成立PPP工作领导小组,金融、经建、预算、条法、国库、国合等为成员,办公室设在金融司,统筹推进PPP工作,实现对外“一个声音、一个方向、一个平台”。
  同时,地方政府也积极推介PPP项目。2014年8月,重庆市召开PPP合作项目签约发布会,集中签约10个项目涉及资产总额超过1000亿元。2014年9月,福建省推出49项1658亿元的基础设施项目,鼓励采用PPP模式。2014年12月,财政部正式推出首批30个PPP示范项目清单,总投资规模约1800亿元,这些项目集中在污水处理、轨道交通等领域,其中,江苏省以9个入围项目居首,安徽4个项目排第二,河北、吉林、浙江、山东等省份也有项目纷纷入围。
  2015年1月,河南省公布了87个PPP项目,涉及资金达1410亿元。而包括四川、湖南等在内的7省份已公布了469个PPP试点项目,共计8223亿元的总投资额。就此,这8个省份的PPP项目规模近万亿元。
  中央政策研究室原副主任、中国PPP研究院理事长郑新立说,十八届三中全会对全面深化改革做出部署,要求“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,指出“要建立透明规范的城市建设投融资机制”“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”“深化投资体制改革,确立企业投资主体地位”。这些重大提法,与PPP投融资模式高度契合。
  审计署统计显示,截至2013年6月底,我国地方政府负有偿还责任债务10.8万亿元,有的地区债务率已超100%。“我国基础设施建设需要大量资金投入,地方政府普遍通过举债弥补资金缺口。”国家行政学院教授许正中说,今年以来我国加大力度清理地方融资平台,无疑将进一步扩大PPP的融资需求。
  上头热下头冷 地方官员“没兴趣没能力”
  记者在一些地区调研了解到,一些基层政府部门对PPP模式认识不清、准备不足、热情不高,甚至疑虑重重,部分地区PPP模式探索遭遇“上头热、下头冷”、“贫困地区欢迎,发达地区冷淡”等情况。
  “在土地收益稳定情况下,我们的公共建设资金比较充裕,所以目前不考虑社会资本参与。”我国南方某经济特区负责政府投融资业务的一位负责人说:“PPP算不上什么新东西,多少年前都在做,我们目前土地出让的资金十分充裕,对PPP模式没有需求。”
  福建近期在基础设施和公用事业等领域推出了总额2248亿元的122个项目中,列出总投资1478.6亿元的28个项目开展PPP试点。从这28个项目的分布看,山区、老区、财政困难地区上报的项目多而散,沿海地区的积极性明显较低。平潭综合实验区投融资办公室一位工作人员说,这次平潭未上报PPP项目有两方面考虑,一是目前政府的融资渠道尚能满足需要;二是当地对PPP模式还缺乏准备,不敢仓促上项目。
  西部地区一些部门则对PPP模式“不了解”,认识仅停留在概念阶段。陕西省发改委一位工作人员说,他们最近看了材料才知道PPP的含义,目前对PPP只是“略懂皮毛”。市县政府部门工作人员对PPP更不关心。
  广西一个地级市财政局负责人说,目前一些地方政府之所以对推进PPP缺乏动力,一是怕碰到一些敏感地带和政策盲区,不做没风险,做了就有风险;二是对项目回报率有压力,如果一个项目回报好,地方政府宁愿自己背债来做,也不想让社会资本参与进来。
  专家表示,部分地区在省级层面上对推进PPP模式做出了较宏观的指导意见;一些地方财政、发改委等部门组织开展学习培训。但省级层面和市县之间、发达地区和贫困地区之间对PPP的认识和准备却各有不同,对发展PPP项目“没兴趣、没能力”的态度普遍存在。
  名为PPP 实则让政府背上高息债务
  西南地区一个城市1998年用BOT方式建设了一座长江大桥,企业与政府约定20年税后年收益率16%的固定回报,而同期银行贷款年利率才5%,相当于企业坐收20年的高利息,政府却背上沉重债务负担。
  北京大学国家竞争力研究院研究员、中国PPP研究院执行院长郭建新说:“名为PPP,实则让政府背上高息债务;名义上是帮政府卸包袱,实际上由政府‘兜底’,投资者不承担风险。这些都不是真正的PPP模式。”
  此外,专家建议,地方在PPP项目推进过程中应厘清前提和边界,进一步转变和完善政府职能,谨防公共利益受损以及灰色交易等问题出现。
  多位接受记者采访的地方政府部门负责人认为,类似垃圾处理、污水处理、自来水处理、道路交通等公共服务设施,有些社会投资者可能会为了逐利,利用自然垄断属性,乱收费、高收费,导致社会不良影响,对于这种情况,政府不能被企业“牵着鼻子走”,而要制定相应的约束机制,确保公共利益优先。
  需要注意的是,PPP项目大多集中在工程建设领域,资金量大,如果只是进行内部操作甚至听命于“长官意志”,极有可能产生灰色交易和利益输送。郭建新认为,PPP价格可以在一对一谈判中产生,也可以通过招投标产生,但一般不会像普通商品那样明码标价、公开议价。因此PPP项目需要利用国家PPP综合服务平台,加强全方位、全流程的监管,谨防滋生腐败土壤。
  疏于监管 PPP滥用或酿财政风险
  PPP模式在带来一定变革的同时,监管环节滞后导致的问题和隐患也逐渐凸显。一些地方在PPP改革中存在政府监管理念不清、重建轻管、角色错位等情况,影响到PPP的推广成效。
  国家开发银行规划局局长蒋志刚在20多年前首次将国外BOT项目文本译成中文。蒋志刚认为,PPP是政企合作,期限很长,现在很多地区出现了很不好的苗头,有的投资人靠私人关系搞PPP,有的PPP项目被投资人当作概念利用后成了烂摊子,有的政府找几家下属国有控股企业搞PPP。推进PPP模式需要建立国家PPP综合服务平台,营造公开、透明、竞争、规范的监管环境。
  北京大学国家竞争力研究院研究员、中国PPP研究院执行院长郭建新认为,兰州自来水污染事件给PPP模式的监管敲响了警钟。PPP模式中社会公益项目的比重很大,而社会资本存在天然的逐利性,因此政府作为公共利益的代表能否履行好监管职能尤为重要。哈尔滨市财政局金融贸易处副调研员谢治安说,政府部门对项目准入、运营阶段的监管最重要,处理不当将造成财政风险和公众利益受损。
  作为政府监管的第一环节,在初始阶段建立科学有效的合作对象准入过滤机制,对顺利运行PPP模式十分关键。专家指出,在PPP模式中,对社会资本的招标不能“唯钱论”,应选择既具备融资能力,又兼具技术水平、运营能力且信誉好的投资者。财政部门有必要对PPP项目进行长期支付能力监督,防止PPP滥用造成财政风险。
  同时,须加强项目运营阶段监管。PPP项目合同期一般为20到30年,其中九成以上时间属于运营期且管理过程复杂,对政府部门进行产品和服务质量、服务价格等方面监管提出了很高要求。谢治安说:“PPP是一场‘婚姻’而非一次‘婚礼’,但目前国内PPP项目在漫长的运营期间疏于持续监管的现象较为普遍,问题多发,这与国外大量人员从事运营,建设和运营并重形成反差。”
  (本版稿件除署名文章外,均由记者任鹏飞、强勇、夏军、毛伟豪、王凯蕾、涂洪长、姜辰荣、何宗渝、何伟、汪伟采写)

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