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2015矿业反腐攻坚战开打 赣晋陕等省均现权力寻租

  • 来源:多盈金融
  • 2015-03-03
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 近年涉及矿产领域的违规违法问题频现。2 月6 日,审计署发布审计公告,宣布806 宗经其审计的矿业权出让和交易中存在违法违规事项。近日,国土部也宣布将开展矿产资源领域突出问题专项整治。CFP
  2004年以来,806宗矿业权交易存在违法违规
  2015矿业反腐攻坚战开打
  国土部已开展专项整治,审计署拟制定自然资源资产离任审计指导意见
  新年伊始,一份关于矿业的审计报告,挑起了人们敏感的神经。审计署2月6日公告显示:在对山西、内蒙古、河北等14省份的矿业权进行审计,重点对2448宗矿业权出让交易及资金征管进行核查后发现,自2004年以来,累计有806宗矿业权出让和交易中存在违法违规事项,比例几近三分之一。
  这样的结果,在业内人士看来并不算十分意外。业内人士指出, 2014年一年,涉及矿产领域违法、腐败的官员落马,已经屡屡抢了新闻头条。他们当中包括国土资源部矿产开发管理司原司长贾其海等主管部门官员,也包括云南省委原书记白恩培、安徽原副省长倪发科等地方大员。
  “矿产资源管理法律是滞后的,矿业权出让成了高危行业。”2月中旬,一位不愿具名的矿产资源领域的法律人士张红(化名)告诉《中国经济周刊》。
  在1月29日的全国国土资源系统党风廉政建设工作视频会议上,国土资源部部长姜大明更是直言不讳:“从总体上看,国土资源领域腐败现象仍呈易发多发蔓延态势。”
  “管起自家的孩子”,姜大明格外严厉。“必须对涉土涉矿违纪违法案件露头就打,绝不姑息。”早在2014年6月,他在接受《中国纪检监察报》采访时表示,“对中央巡视组移交的27件信访举报线索,我们组成了10个案件调查组,正在认真核查。”
  整饬矿业并非自今日始,但目前呈现出高压态势。
  1月7日,来自国土资源部执法监察局的数据显示,去年一年,除西藏外,全国30个省级政府和新疆生产建设兵团共约谈土地矿产违法问题较为严重的60 个市、246 个县,是2008 年—2012 年连续5 年国土资源部直接约谈数量的3 倍以上。
  审计署公告显示违规出让、转让307宗矿业权,在数量上排名第一的内蒙古,从2014年12月起开展了全区国土资源未结案件双月攻坚专项行动,集中查处了一批典型违法案件和历史积案。截至今年2月初,已销案731宗。
  “对于社会公众高度关注的一些领域,比如像土地出让金收入、矿产权的转让等,我们要全面审计,要通过一系列的制度性措施,让权力寻租行为、让腐败现象无藏身之地。”2014年全国两会期间,李克强总理的表态还言犹在耳。
  有理由相信,矿业整治与反腐并没有结束,只是攻坚战的开始:2015年,审计部门仍会将矿业权管理作为审计重点;而国土资源系统今年将开展针对矿产资源领域突出问题的专项整治行动。
  矿权审批:“化大为小、化整为零”走捷径
  根源在于我国矿产管理制度不完善、法律法规不健全
  矿业权审计结果公告发布后,审计署资源环境审计司负责人对这次审计情况进行了全面解读。该负责人表示,矿产资源管理领域这些问题的产生,既有矿产资源管理部门履职不力和监管不严、矿产资源相关管理制度尚不完善的原因,也与前几年矿产品价格急剧上涨、矿业权市场高度活跃有关,诱发了少数人员违法违纪、进行利益输送。
  “深层次的原因在于,我国的矿产所有权说清晰也清晰,说不清晰也不清晰。说是国家所有,但是,地方政府或有关部门又在实际控制,或者说矿产资源往往是实际控制人所有。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军在接受《中国经济周刊》采访时说。
  此外,即便有些矿产所有权清晰,在转让、交易过程中,因为现有法律法规不健全,或者法律法规落实不到位,也容易引发一些人利用控制权去寻租,导致腐败。
  新华社援引纪检、司法办案人员的话说,相比房地产、工程建设领域腐败,矿产资源“藏在地下”,腐败行为更加隐蔽,其估值随意,权属转移操作空间大、手法多,涉利巨大,成为近年来的“新兴腐败高发区”。
  国土资源部曾总结了涉土涉矿腐败问题的10条主要表现,其中重要一条便是矿业权审批过程中违法违规,官商勾结、内外串通、索贿受贿。
  此次,审计署审计结果显示,地方矿产主管部门违规审批办理矿业权登记,涉及716宗矿业权。其中一个重要的手段是:采取“化大为小、化整为零”方式规避审批权限制约,即改低储量、将整块矿区拆分申报等。
  按照国家规定,金、铅、锌等矿产勘查投资大于500万元的探矿权、矿床储量规模为大型以上的采矿权,煤炭勘查区块面积大于30平方公里的探矿权等,均应由国土资源部颁发许可证,但审计发现有75宗矿业权未按上述规定报国土资源部审核颁证,而是由省级及以下矿产主管部门审核颁发了许可证。相比房地产、工程建设腐败,矿产资源“埋在地下”,腐败行为更隐蔽,正成为近年来的“新兴腐败高发区”。中国经济周刊 记者肖翊摄
  相比房地产、工程建设腐败,矿产资源“埋在地下”,腐败行为更隐蔽,正成为近年来的“新兴腐败高发区”。中国经济周刊 记者肖翊摄
  多位受访对象对《中国经济周刊》表示,矿业权审批流程漫长,“化大为小、化整为零”,是为了降低审批层级,提高效率,“走捷径”。
  “对于采矿这种事情,企业的投入非常大,一个证早发晚发,涉及到很多资金成本,所以事关重大。如果是由国土资源部发证,需要地方往上层层审批、复核,一般转让环节需要一年,办手续比较麻烦。”某矿企老板告诉记者。而地方上相对而言人脉较广,能更顺利、更快地办理。
  “由于矿最大的特点是具有隐蔽性,是埋在地下的,到底有没有矿,矿有多大的规模,谁也说不清楚。化整为零,对监管部门来说不好查。相对而言,地方对于矿产的具体情况掌握得更为细致。”张红说。
  除为了降低审批层级,“化大为小”外,人为改低储量数据,还能使企业相应少缴价款。
  “这就牵涉到,这个固定标准设定是否科学的问题。如果单纯是以金额、面积做标准,可能存在制度上的漏洞,为违规者客观上留下一个‘缝’。”专注矿业领域法律服务的北京市雨仁律师事务所律师范小强对《中国经济周刊》表示。
  当这些采矿权申请人取得采矿权后,遇到矿产资源整合或企业并购时,他们就又希望把那些实际储量“恢复”出来了。
  在实际操作中,可能是通过申报企业这几年又打了多少钻,做了多少工作,实际储量扩大了,进而委托有关机构制作储量核实报告,完成相关备案程序。
  矿业权交易违规黑幕
  地方政府低价出售、“定向”转让
  审计结果公告指出,地方矿产主管部门、地勘单位或国有矿业企业违规定价出让转让或收购矿业权及相关股权,涉及90宗矿业权。主要有两种情况:一是未经评估直接定价或先定价后评估逆程序运作;二是违规操控矿业权及相关公司股权出让转让价格。
  这样的案例近年来屡见不鲜。
  2014年12月,安徽省六安市原副市长权俊良受贿案宣判,被判处14年6个月。 检察机关指控,权俊良徇私舞弊、滥用职权,违规干预铁矿评估,低价转让探矿权,造成国有矿权转让费损失5亿余元。
  2014年7月,云南省委原常委、昆明市委原书记张田欣因涉嫌违纪,被开除党籍处分,取消其副省级待遇,降为副处级非领导职务,收缴其违纪所得。据报道,2003年,时任文山州委书记的张田欣力推文山州马关县都龙锡矿国企改制,最终价值数千亿的锡矿被一家地产商以1900多万控制。
  “不少领导干部直接插手干预矿业权出让,导致国有资产流失。”审计署副审计长董大胜在去年全国两会上表示。
  为了避免行政干预影响,提高矿业权市场公开性、透明度,减少徇私舞弊、行贿受贿,近年来,国土资源部一直在推行严格的招拍挂制度。数据显示,2014年,以招拍挂方式出让探矿权、采矿权的比例分别为39.2%和86.5%,占比较上年分别提高20.9和5.2个百分点。
  “招拍挂相对来说比较公开、具有竞争性,是解决徇私舞弊问题的一个重要选择。但招拍挂本身也是有待完善的。”李佐军说。
  虽然有公开的招拍挂程序,但是依然存在暗箱操作的可能。比如,安徽某县名义上公开拍卖一处矿业权,实际上拍卖公告仅出现在政府网站上10分钟即撤下,然后再私下低价卖给相关利益企业。
  再者,拍卖单位可设定前置条件,“量身定做”、“定向”出让,事实上仍等同于私下交易。比如,政府通过制定产业政策,使得只有某些企业能获得矿业权。
  围绕矿业权的猫腻并不止这些。张红给记者讲了一个案例:陕西某地一企业探出矿藏,但是当地政府以种种理由,比如说把该地域划为生态保护区,给企业一定补偿,但禁止开采。之后再将矿产卖给他人。
  “总的来说,一方面现在中国的矿业权管理,不是很顺,效率太低;另一方面,毕竟公权力在政府手里,这里面有一些自由裁量的权力,自然有寻租的空间。”一位矿产资源领域观察人士对《中国经济周刊》透露称。
  江西、山西、陕西等省均现权力寻租
  官员安置亲友、私下入股
  安置亲友、私下分杯羹,或者私下入“暗股”,也是矿产领域权力寻租的常见手段。
  2014年10月,江西赣州市安远县原县委书记邝光华因犯受贿罪和滥用职权罪,被判处有期徒刑17年。这名“稀土重县”的昔日“父母官”,因收受贿赂近700万元,并向下属打招呼“关照”非法开采稀土的亲属,造成国家巨额损失而身陷囹圄。法院审理认为,邝光华亲属的非法开采,最终造成当地矿产资源被破坏价值1708万余元。
  据邝光华供认:“2011年以来,我妹夫、连襟相继参与非法开采稀土,自己不但没有安排人员去查处,还私下和人打过招呼,希望对他们能照顾就照顾一下。”
  在邝光华带头贪腐“示范”之下,安远县稀土腐败现象蔓延。2013年以来,安远县先后有20余名公职人员因在稀土领域涉嫌贪污、贿赂、徇私枉法被移送司法机关处理。
  与邝光华藏身幕后,将亲属作为牟利“代言人”不同,不少官员则亲自上场,以权力为“干股”,参与“分红”。山西省纪委监察厅网站日前刊登了省国土厅原副巡视员王有明严重违纪违法案件剖析。2003年7月,高平市某煤矿承包主托中间人找王有明帮忙,口头承诺事成之后给王有明、中间人共35%干股。2004年12月,经王有明协调,该矿取得开采权。此后该承包主虽未与王有明、中间人签订股份比例协议,但2008年2月至2011年1月,王有明、中间人5次分得该煤矿巨额红利。
  2014年10月被免去省人大代表职务的陕西省国土资源厅原厅长王登记,同样在陕西多家煤矿企业中有“暗股”,这些“暗股”大多是进行项目审批时企业对他的利益输送。
  矿产定价易被操控
  国土部:串通评估机构弄虚作假是涉矿腐败主要表现
  一位来自矿产资源领域的官员告诉《中国经济周刊》,除了矿业权管理,矿产资源定价是矿产领域另一核心问题。
  审计署审计结果公告指出,矿业权交易评估的相关准则弹性较大,评估方法、参数的选用缺乏刚性约束。
  国土资源部也表示,在矿业权有偿出让、转让、储量评审和工程项目的评估中与中介机构、委托方互相串通,弄虚作假,是涉矿腐败问题的一个主要表现。
  “评估出让也有一些寻租空间。评估这个东西是比较虚的,里面有大量的可操作性,选择什么时间去评,评估指标、参数的设置和评估方法的选择都是完全可以设定的。尤其是探矿权,因为本身就带有很大的不确定性,所以人为操作的空间就更大了,有没有价值、价值有多少都说得通。”前述矿产资源领域观察人士对《中国经济周刊》表示。
  有业内人士解读称,不少脱胎于政府部门的评估机构,已经慢慢改制成公司制了,它们也要以挣钱盈利为目的。过度商业化导致它们并不能完全独立。
  除了评估中介的不诚信,矿业权利益相关方的违法违规之外,中国的矿产资源定价本就是个难题。
  矿产资源定价难,与矿产资源的特殊性有关,它是埋在地下的;同时,更是因为中国没有建立起完善的矿业市场,无法用市场的方式来发现价值。
  “在有市场的情况下,价格是由供求双方博弈决定的,政府只进行适当规范。但我国矿业目前还没有形成真正的市场,所以价格制定就有很大的弹性空间。由于矿产资源具有特殊性,政府统一定价不现实,又没有统一的市场,因此,在现实中针对某一个具体的矿,就由勘探者和当地政府的有关部门来确定。他们有可能形成合谋,比如,违规把一些矿低价卖出去。”李佐军说,“对于矿产经营者来说,由于可以获得巨大利益,他们就将部分利益返还给有关部门,这实际上是在侵吞国家、老百姓的矿业所有者权益。”
  国外对于矿产的评估和定价,有一个类似证券保荐人的角色,叫做“合资格人”。合资格人是具有执业资格的矿产勘查专家。他们的职责是开展资源量、储量计算,评估矿业权价值等。
  作为独立第三方的合资格人把身家性命都押在法律的天平上。签署报告,终身负责。如果出假报告,不仅会被罚得倾家荡产、不能在这个行业立足,而且还会遭受牢狱之灾。《中国矿业报》报道,2014年1月,中国才有首批29位国内矿产勘查专家被授予国际认可的合资格人资格证书。
  2015年为矿产资源重拳整治之年
  审计署明确2015年底制定自然资源离任审计指导意见
  2015年是国土资源部开展矿产资源领域突出问题专项整治之年,重拳出击,可以想见。
  国土资源部有关负责人表示,专项整治主要围绕两个方面:一要治标,要以规范矿业权市场建设为抓手,集中解决好矿业权审批中随意性较大、矿业权招拍挂制度执行不严等问题。二要治本,堵塞制度漏洞,完善体制机制。
  多位采访对象对《中国经济周刊》表示,矿产资源管理法律滞后的问题必须得到解决,特别是要加强矿业权出让、转让、抵押,相关税、费、金等矿产资源有偿使用的制度;要明确中央政府、地方政府在转让过程中的职责和权益分配的比例。
  “全国人大启动《矿产资源法》修订工作已经有十几年了,但是始终没有完成。目前,有些省市规定,探矿权、采矿权一律招拍挂,有些省市要依据矿种及其风险程度确定不同的出让方式,各自为政。”张红表示,“地方上也希望修法。没有明确的执行依据,使得矿业权出让成了高危行业,万一出了问题,涉及到国有资产流失,谁都担不起责任。”
  除了法制建设,采访对象还提到要加强市场建设,完善矿业权评估准则,加强矿业权评估行业监管。
  国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军还提出,下一步,必须按照十八届三中全会决定的要求,建立自然资源资产产权制度。“我国每一项自然资源,都要明确真正的产权所有者。即便是全民财产,也要明确一个主体,来代行所有者职责。同时,要将中央政府、地方政府的所有权益予以明确。只有将资源产权明确到一个个具有法律行为能力的主体上,才能避免‘公地悲剧’。”
  李佐军表示,在自然资源资产产权制度建立起来之后,就要相应建立资产负债表,并对管理资源的领导干部进行资产负债离任审计。
  “通过揭示和反映自然资源管理开发利用中的重大违法违规问题,促进领导干部依法行政、严格履行保护管理职责,促进自然资源保护和有序开发、维护经济社会可持续发展重要基础。”审计署资源环保审计司发给《中国经济周刊》的文字材料中明确表示,2015年底制定领导干部自然资源资产离任审计试点指导意见。

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