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部门利益相互扯皮 短命城市规划多沦为案头摆设

  • 来源:多盈金融
  • 2015-04-23
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奇怪建筑与“千城一面”共生,大“城市病”与“鬼城”“睡城”为邻,房地产过热与土地大量出让并存,土地浪费惊人、环境破坏日益严重、进城农民工生存困难,有些地区出现逆城市化趋势……我国城镇化在快速演进的过程中出现了诸多问题。
专家表示,随着我国经济社会进入新阶段,常住人口城镇化率超过50%,新型城镇化战略正式推进,城镇化进入新的阶段,城镇规划迫切需要转型。

  规划既难产又短命

  体制和机制的制约因素互相交织,互相影响,造成城镇规划的科学性、权威性和严肃性长期得不到保证,城市建设用地失控成为普遍现象,规划体制改革任重道远。

  由于部门利益化加剧,规划编制审批时间长,规划既难产,又短命。《经济参考报(微博)》记者了解到,一个规划从编制到审批发布,短则两年有余,长则数年。合肥的总规报送6年还没有批下来,兰州的总规从开始编制到国务院审批通过前后超过10年,两个近期规划都已实施完成。宏观背景的变迁与城市快速的变革,使规划审批之日,就是修编启动之时。规划一直在路上,成了城市政府桌面上华丽的摆设。

  海南省住建厅总规划师刘钊军表示,根本原因在于规划编制审批所涉及的部门,各自维护部门的利益,又都有不同的部门法规支撑,规划打架,扯皮很多,协调时间长。中国城市规划设计研究院副院长杨保军说,现在发改委的项目规划批复具体到地块,林业规划、环保规划的项目也纷纷进城落地,背后都是因为利益作怪。

  南开大学周恩来政府管理学院高级规划师张丽梅说,政府部门管得太细、管得太多。总体规划作为法定规划,很多城市的多个部门都想借着规划搭顺风车,把自家需求加进去,导致规划越来越厚、管得越来越多,有的规划甚至于对选什么材料都有要求,最后反而什么都管不住。

  同时,强烈的发展冲动,让规划异化为地方获取土地财政和招商引资的重要工具,非法定规划大行其道,规划的法律严肃性不足。

  多位地方规划部门工作人员反映,不少地方政府做大和反复修编规划,为的就是把周边农村的土地纳入城市管辖,以此维持“土地财政”。安徽省一位规划人士说:“各地规划总人口加起来已超出全国的总人口,各地编制规划所依据的城镇人口、城镇化率等指标存在失真。”

  地方政府还通过非法定规划来代替法定规划。刘钊军表示,概念规划和战略规划都是法定规划的前期,但也有取代的势头,严格按照法律来说是无效的,规避了国家的法规和技术要求。

  据悉,国家为了化解失控的风险,不断增加对城市总体规划的管控,目前由国务院审批总体规划的城市已经达到了100多个,有些人口规模不足100万的城市也需要由国务院审批,审批时间进一步延长。

  中山大学地理科学与规划学院教授袁奇峰表示,地方政府吃饭靠产业,建设靠土地。土地财政的模式下,政府越来越呈现公司化的倾向,市长成了总经理,为了招商什么都干。

  此外,唯上的干部考核使规划异化为领导政绩、个人爱好甚至是腐败的工具。《经济参考报》记者在采访中发现,急功近利式的政绩观导致总体规划的修编速度已经比近期规划更短,无论是三年一大修,两年一小变,还是非强制内容的肆意调整,“一任领导一任规划”的现象严重。

  一位地方官员表示,有的上级领导到当地视察,现场办公现场拍板,临时发挥,随手一指,提出这里要建什么、那里要建什么,没时间也根本不看县城规划图,但是地方政府半个“不”字不敢讲,只能落实贯彻,然后开肠破肚,更改原有县城规划。

  南开大学周恩来政府管理学院城市管理专业讲师李晨光说,在行政主导下,城市是拥有权力者心目中的面貌,而不是建筑师和规划师的意思,大多是投其所好。几乎鸟巢、大剧院等每个国家的大项目出现后,很快就会发现各地在拷贝,追求新技术等奇奇怪怪的建筑就出现了。这背后隐藏着深刻的逻辑。“千城一面”的背后,是一个强大的制度。

  管控作用大打折扣

  由于我国经济的快速发展,城镇化在短短30多年的时间完成了西方发达国家几十年甚至上百年的历程,积累的矛盾缺少消化的空间,使我国城镇化出现诸多问题。专家称,城镇规划有必要总结过去的教训。

  在实践中,城镇规划的引领和管控作用大打折扣。《经济参考报》记者在采访中了解到,由于公共政策和市场机制失调,大中小城市难以得到协调发展,虽然城镇规划中很早就提出限制大城市,发展中小城市的思路,但基本上没有实现。专家认为,目前的规划,以解决城市,尤其是以特大城市和大城市问题为主要关注点,市场机制下,生产要素向大城市集中是必然的,但在行政等级体制下,政府也将公共资源同向配置,导致政府和市场作用产生叠加效应。

  中国房地产业协会副会长兼秘书长冯俊认为,城市的发展需要生产空间和生活空间的统一,途径就是发展第三产业。但不少地区把人为创造一个城市作为城镇化的动力,不注重产业尤其是服务业的发展,有的把生活空间和生产空间对立起来,就业不足,缺少活力。不少新城成为“鬼城”“睡城”,大量开发区也因此造成土地浪费,甚至出现工业用地转为房地产项目。

  相形之下,还有一些城市由于经济发展太快,城市规模根本控制不住,比如北京市的人口规模早已突破2020年的规划目标。这让突出指标管理、把规划引导变成人为控制的传统城镇规划形同虚设。专家提出,规划要有一定的适应性,规划要建立评估机制,保持动态调整,处理好弹性和刚性的关系。

  此外,城镇规划还存在物质规划和城市发展战略及城市公共政策失衡,感观效应和城市内涵失联,以及“公权力”与“私权利”失重等问题。

  记者在采访中发现,一些城市注重物质规划,摆布建筑物,以建设中心城市为战略目标,较少考虑城市的公共服务及低端群体,城市建设出现“贵族化”倾向,规划为政绩服务,为资本打工,公众利益和城市长远发展被忽视。城市感观很漂亮,但是缺少对文化和历史内涵的保护,盲目追求高大上的异形建筑、地标建筑,造成资源和能源的浪费。

  在规划的编制和实施过程中,还出现公权力过于强势,监督不足,评价机制单一,公众参与度低的现象。

  城镇规划面临转型

  我国城镇化出现的问题与发展阶段的必然性有关,但也反映了城镇化发展模式、发展理念等方面的偏差及政策制度方面的缺失。当前,城镇规划建设面临新的要求和挑战,迫切需要转型。

  清华大学建筑学院教授武廷海表示,从国际经验看,城镇化发展到一定水平,城乡就会发生重大转型。我国的城市从点状逐步向区域的、综合的块状形态发展,城市将在国民经济社会发展中占据更加重要的位置,国家转向城市社会。

  专家认为,一般的经验表明,城镇化是个工业化自然发展的过程,不是经济的引擎。但在我国,城镇化既是工业化发展的结果,也将成为新一轮发展的动力,如何把握好二者的关系,是对规划提出的挑战。

  随着发展模式转变,规划重点也要发生改变。传统的规划是增量扩张型规划,但目前空间增长已不可持续,到了从数量和规模向质量和效益上转变的阶段,考虑转向存量规划。

  中国城市规划设计研究院副院长李迅表示,传统城镇化和新型城镇化两种道路的不同,决定着城镇发展的模式不同,规划行业要顺应大势,重新认识城镇规划行业的发展变化,探索新的方法和途径,未来将从规划理念、规划编制方法和规划管理制度进行相应的转型升级。

  与此同时,城镇化进程速度放缓,新旧矛盾交织,城乡统筹面临更多困难。有专家认为,我国城镇化率将放缓,2030年约达到65%的水平。一方面在集约发展的同时,公共服务需求上升,政府需要加大公共投入;另一方面消化旧矛盾与推动城乡统筹面临新难题共存,尤其是社会阶层分化严重,社会矛盾将集中在城市,最终都会反映到对规划的需求上来。今后,中国城市规划面临更加复杂的形势,需要协调的要素越来越多。

  专家认为,规划要推动城乡开发建设向环境友好、资源节约的内涵式、效益型模式转变,同时也要注重约束行政与市场边界,保障民众权益。武廷海说:“规划转型的关键是应对和服务新常态,向国家控制管理城镇化进程的工具转变。”

  本版稿件除署名外均由记者郑玮娜、张云龙、闫起磊、程士华、孙洪磊、毛海峰、任峰、王珏玢、陶冶采写

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