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周小川解析中国存保制度:费率约在万分之一到万分之二

  • 来源:多盈金融
  • 2015-04-28
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 去年11月30日,《存款保险条例》(下称《条例》)公开征求意见。今年3月31日,《条例》正式公布,自2015年5月1日起正式施行。中国存款保险制度将正式启航。
  对于总资产超过170万亿元人民币之巨的中国银行业和尚未完成的中国金融改革而言,存款保险制度的意义不言而喻:作为金融稳定的重要基石,存款保险制度的推出,与存款利率市场化、金融市场对内对外开放交织在一起,构成了最后一组国内金融改革的主图景,一个真正具有完整市场化含义的金融市场将从中涅槃而生。
  从无到有,存款保险制度的推出牵一发而动全身。《条例》明确,中国存保制度的起步模式为存款保险基金,全面覆盖商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构。存款保险实行限额偿付,最高偿付限额为人民币50万元。
  值得注意的是,《条例》指出,存款保险基金管理机构参加金融监督管理协调机制,并与中国人民银行、银行业监督管理机构建立信息共享机制。存款保险基金管理机构发现投保机构存在资本不足等情形时,可对其提出风险警示,并采取早期纠正和风险处置措施。
  经历了多年的酝酿,遍观和借鉴了本次金融危机以来的全球变迁,中国存款保险设计的初衷是怎样的?哪些初衷最终凝聚成为今天的制度安排?中国的存保制度吸取了历史上哪些经验教训?为何风险差别保费和早期纠正是题中应有之义?基金先行缘于怎样的考量,未来是否将平滑过渡至独立机构模式?存款保险制度如何促进金融机构破产处置效率的提高?央行对可能出现的风险做了怎样的情景模拟,如何确保制度平稳推出?
  围绕这些问题,中国人民银行行长周小川近日接受了媒体采访,以历史的长视角和国际比较的宽视野,全面解析了中国存款保险制度出台的动因、背景和政策考量,细致阐释了诸项制度安排背后的逻辑和理念。这位崇尚市场竞争的“改革派”中央银行家,如何将金融稳定纳入其分析框架?“社会需要有‘风险偏好(riskappetite)’,客观上也存在动物精神(animalspirit),但最重要的是市场竞争的最终评价,政策上要把握好道德风险和金融稳定之间的平衡点。”他说。
  存保制度的起因和设计的初衷
  日报:存款保险制度设计的起因和初衷是什么?
  周小川:存保制度的初衷要从一个基本问题说起,就是银行业或者说存款类金融机构是不是竞争性服务业。如果是竞争性行业,就有市场退出的问题;如果是只有国家经营的少数几家银行的垄断性行业,也可以不搞退出机制。
  上世纪90年代,业界开始研究存款保险制度的时候,对于银行业是否要竞争,这个问题就存在争议。有人认为存款类金融机构是国家经济命脉,之所以叫命脉,意味着对国家高度重要,国家要管控,也意味着如果出点事,其对总体经济会有很大的负面影响和牵连。因此有人认为,如果重要且敏感,国家指定几家即可,其他资本进入银行业危险会比较大。按照这样的逻辑推演,当时有人认为,既然是国家经营,有没有存保制度无所谓,而当时的银行也只有工、农、中、建、交几家。
  后来大家逐渐认识到,银行类机构也是竞争性服务业。银行的作用首先是把钱管好、把钱用好、把资源配置好。竞争有利于把钱用好、把资源配置好,而且竞争还可以改善服务态度,推动产品创新。只有少数几家银行,服务和创新就会比较弱。大城市的金融机构比较多,但是到了基层,一个地方只有一两家银行,就可能出现局部性垄断,而供应方垄断会导致定价不合理、服务不周全和资源配置效率不高等一系列问题。因此,大家逐渐认同了银行还是竞争性服务业。
  如果说竞争性服务业允许竞争,那么又带来了一个新的问题,在所有制意义上,民营能不能参与?答案应该是可以参与。但若可以参与,倒了怎么办?当然,其他行业的企业倒闭也会带来失业和欠债,但往往清盘时债务问题不大。虽然银行倒闭是小概率事件,但由于杠杆高,一旦倒了的话,储户损失震动会比较大。这时,国家就面临管还是不管、救还是不救的选择,是顺其自然还是适当保护储户,维护社会和金融稳定?
  如果要维护金融稳定,那是不是用纳税人的钱?纳税人这个概念过去在中国用得还不多,如今已变得深入人心。如果不用纳税人的钱,那就要有存款保险机制。这就是存保制度的初衷之一。
  日报:存款保险制度的最终设计是否实现了初衷?
  周小川:目前总体上是按照这个初衷来设计的。通过建立存保制度,有助于促进完善金融机构市场化退出机制。
  有了存款保险机制,竞争规则和行业准入就好办了,也就是说,不怕准入上放松一些,出了问题有存款保险,不会引起特别大的震动。
  存保最核心的问题是如何在道德风险和金融稳定之间实现平衡,要让银行以足够的责任心稳健经营。差别费率和早期纠正则是实现两者平衡的重要选择。
  日报:存款保险制度要经得起历史的考验,目前的存保制度在设计过程中吸取了哪些历史经验教训?
  周小川:这方面历史上最大的教训就是美国的储贷协会(S&Ls)危机。当时美国有许多小型的储贷机构,因为有存款保险,就产生了道德风险,这些储贷机构倾向于更加冒险的资产方选择,赚了是自己的,赔了则有存款保险来赔付储户。之后就出了储贷危机。立法者们接受教训,于1991年出台了《联邦存款保险公司改进法案(FDICIA)》,其中的IA(ImprovementAct)的意思就是改进法案,在制度中增加了差别费率(不同银行根据考核,实行差别缴纳费率)和早期纠正(对风险早发现、早纠正、早处置等)。
  风险差别费率不难理解,打个通俗的比方,如同司机交保费:事故多的司机保费高,不出事的司机保费低,这样更能实现正向激励,从而降低风险。
  那么早期纠正是什么意思呢?设想一下,一个企业最近开始赔钱,正在消耗自有资本,最好的办法就是在自有资本耗尽之前关门歇业,不会给社会造成大的不良影响。
  存保的早期纠正就是这个意思:过去巴塞尔Ⅱ要求8%的资本金,也就是12.5倍的杠杆率。若资本金消耗下降至6%,存保部门就要提醒银行,并开始限制其经营行为,例如在业务范围上不准吸收经纪或代理存款(brokage存款)。如果资本金继续降低到4%,就会进一步加以限制。等快到2%了,存保部门就会开始采取行动,强制接管处置,要么通过招标“拉郎配”找人收购,要么关门。
  日报:随着金融危机后全球金融环境的变化,存款保险制度又融入了哪些新的安排?
  周小川:我国存保制度在研究设计过程中,也吸收借鉴了本轮金融危机正反两方面的经验教训。危机中英国和美国的情况迥异:英国出现了北岩银行的挤提事件,其存保制度的缺陷被认为是重要原因;美国作为次贷危机的发源地,虽然倒闭了几百家金融机构,由于存款保险运转有效,中小型银行的关闭处置总体保持了平稳。
  总之,存保在中国经历了20多年的讨论和酝酿,虽然大家注重的角度不同,也经历了不少争论,现在看来,国务院组织各方反复论证,目前的设计综合了所有这些“初衷”,较好地吸收了历史经验教训。当然,推出后还要经历实践的检验。
  存保制度:一项基础性的金融改革
  日报:存款保险制度推出,对于中国下一步的金融改革,例如利率市场化、金融机构的退出机制,以及打破刚性兑付,将起到怎样的催化和承托作用?
  周小川:在准入方面会放松。银行是风险比较大的行业,牵连和溢出效应比较大,因此过去的监管不敢放松准入,有了存保,就可以适度放松。
  随着利率市场化的深入,金融产品会日益复杂,银行在定价和产品设计方面将自主决策,万一经营得不好,出了风险怎么办?存保制度将发挥作用:一方面,银行出了问题,不会大幅度地牵扯普通储户,普通储户有保障机制,目前50万元的存保限额可以使99.6%的存款人(包括各类企业)受到全额保护;另一方面,通过差别费率和早期纠正,对经营不善的银行形成压力,有助于提高监管效率。从这个逻辑上讲,存保制度与利率市场化也是有联系的,但这两者之间的关联度也不是那么显著,也不是说存保是作为利率市场化的必要先决条件。
  至于对刚性兑付的影响,直接的效果可能没那么大。刚性兑付主要集中在债券领域,而存款保险偏重中小户,主要是小户,所以有限额的安排。
  不过,所有涉及刚性兑付的债券、理财产品和其他产品,都存在安全性和道德风险之间的平衡,要把握好。总体的方向是鼓励经营、鼓励竞争、鼓励创新,投资者自担风险,出了问题有缓解措施和处置机制。
  存保制度有利于司法迅速有效地介入,提高风险处置和市场退出的效率
  日报:据我所知,现行的破产法已经覆盖银行,但是由于储户利益保护的问题没有解决,所以司法机构无法很快受理银行破产,是这样吗?
  周小川:对。2004年改革的时候,当时各方面的意见都比较倾向于破产法覆盖银行,但是从法院和司法机构的角度看,银行的清盘涉及储户赔付的问题,关系到金融稳定和社会稳定,在储户没有得到赔付的情况下,法院往往难以很快受理银行破产案件,这也是有现实合理性的。
  破产清算的问题之所以很复杂,就是有些人总想提前拿走资产,以便使自己先受偿或多受偿,如果进入司法程序非常缓慢的话,这期间就会有更多的人来提前拿走资产,那么问题和麻烦就会更多。
  如果一个机构濒临倒闭,同时又想“挣扎”一下,这种现象是可能存在的。机构快要倒闭之前,往往会千方百计自保,例如不顾风险提高存款利率,想尽办法融资,发柜台债、非法集资等等不一而足,结果又惹出一批债。这时就需要用早期纠正措施去纠正它,在机构“挣扎”之前,就要开始对其行为有所限制。所以,有了存保以后,早期纠正措施可以在一定程度上抑制这种现象。这样的话,存保制度也就有助于防止金融机构在破产之前把问题捅得越来越大。
  总之,如果想让司法迅速有效地介入,就需要有存保制度,否则司法进不来,清算的时间就拖得很长,导致倒闭金融机构的资产流失严重,其中也容易产生一些不公平的事。过去的一些案例已经证明了这一点。
  日报:存保启动之后,如果银行出事了,那么接管和收购而非破产是否会成为主流?
  周小川:是不是成为主流,还是看到时的具体情况。如果较早发现机构的问题,在资本金消耗到2%左右还是正资产的时候,实施接管和兼并收购,这样对社会经济的震动最小。另外也没有动用保费,是最好的办法。
  对于银行可能出现的问题,监管部门是要管的,但是有的时候,问题很难被发现。金融风险有突发性、连带性,有时市场出了问题,一些金融机构被连带,来不及提前发现。此外,即便监管充分有效,但问题还会存在,包括各种欺诈,这类问题有的只能事后才能发现。
  从国际经验看,破产清盘发生了以后,存保机制有助于促成收购兼并,因为中小储户负债的大窟窿先由存保填上了,收购方不至于承担天量的债务负担。不过,也必须有一定破产比例,如果完全没有破产,就会产生道德风险,让人产生这样的想法:办银行很简单,最后不行国家会帮我收拾。
  所以必须有几个制度安排作为基本框架:一是出了问题可以早期纠正,争取出大问题之前被接管和收购兼并;二是关闭破产。进入破产程序以后,可以成立债权人委员会,取代股东权利,并组织清盘。清盘过程中又可以重组(如美国破产法第11章),这又可绕回到重组的路上了。有了这样的制度框架,就有助于多数情况下实现收购兼并,但同时也仍有一部分机构破产清盘,这样才能避免道德风险问题。
  架构设计:平衡道德风险
  日报:在推出存保制度之前,有没有测算过,一旦存保推出,市场会出现怎样的反应?一旦再叠加利率市场化,是否可能出现一些问题甚至风险情况?
  周小川:情景模拟和压力测试都做过,模拟中特别关注一些小型金融机构,有些原本就没达标,例如一些农村信用合作社在亚洲金融危机时就已资不抵债,后来通过改革,多数机构合格了。
  大家担心的是什么?担心的是有一些小型机构,改革还没完成,质量又不太好,储户会心存担忧,会发生所谓的“存款搬家”。本来存款搬家是一个正面的事情,客户的一笔钱,存在这家银行可能不太好,存在那家银行会更安全,所以可以自由选择,即客户选择银行,给银行带来竞争压力和改进的动机,因此存款搬家本来是好事。就如上街买东西,客户知道商店哪个好哪个不好,哪家商店过去卖过假货,哪家商店价格便宜但质量不好,每个人都可以挑不同的商店,下饭馆也是如此,哪家做得好与不好,客户都可以自主选择,这样对供应方是一种正向的激励。
  但是在新制度出台的时候,会不会产生震动?最近两年,关于存款保险出台有各种各样的讨论,从讨论过程来看,这种担忧也是合理的,测试结果表明问题不是太大。去年年底《条例》公开征求意见,也公布了偿付限额是50万元。在这个过程中,可能有人担忧,在公开讨论过程中就可能会有存款搬家。存款大于50万的人看到《条例》都征求意见了,要搬家的话就该搬了。实际结果是,在征求意见过程中,没有出现任何显著的存款搬家的现象。
  总体来看,通过公开征求意见的预演和模拟测试,表明存保出台,相关问题是可控的。存保和别的改革也不会撞车,改革都是分步走、逐项出台的,党中央、国务院都很重视改革的总体安排,相关改革不会明显地撞在一起。
  日报:在设计存保制度时,如何兼顾大行和中小银行不同的利益诉求?
  周小川:针对大行在中国的情况,主要有两个意见:一是“大而不能倒”,因其对国家有系统重要性。大行既然不能倒,那是否要交保费,就存在争议。其次是所有制,目前的大行虽然没有纯粹国有的了,工农中建交都是一定程度上的混合所有制,有外资股,也有散户投资者,但国有股占比较高,因此国家不会让它倒,那么大行交不交保费,就存在第二层的争议。实际上,经验表明,大行和小行都有风险高的和风险低的,大行也是金融稳定机制的受益者,无论是从历史还是未来看都是受益者,而且大行资金实力较强,建立一个大家平等竞争和金融稳定的机制,交这些保费也不存在问题,争议就迎刃而解了。
  日报:中小银行会不会因此滋生道德风险?存保推出后,会不会助长一些银行的风险偏好?
  周小川:有了存保,银行会不会因为道德风险而倾向于更加冒险,在资产方十分激进?资产方的质量问题,是逆向选择的问题,本质上也是监管问题。资产方过分激进,等于多占用资本,多占用资本,资本充足率就下来了,如果能够及时衡量的话,就又回到了早期纠正的规则上。
  可以预期的是,存款保险出台以后,金融机构在资产方承担风险的倾向会有所增强。其实承担稍大一些的风险不见得是坏事,比如小微企业、科技创新企业需要融资,机构如果都特别保守,就没人去搭理它们了,所以社会需要有“风险偏好”(riskappetite),客观上也存在动物精神(animalspirit),但最重要的还是市场竞争的最终评价,政策上要把握好道德风险和金融稳定之间的平衡点。机构在资产方的风险选择不要做过了,否则早期纠正会将其置于经营行为相对受限的序列,这也是一种监管约束。
  日报:存保制度中有没有定期调整偿付限额的机制?在系统性变量发生变化时,是否会系统性地提高所有机构的偿付限额?
  周小川:国际上对此也有讨论。一种观点是,存保的偿付限额像其他物价指数化产品一样,需要自动调整机制,类似工资指数化和物价挂钩的安排。目前看来,要求搞指数化的压力不大,可以分阶段调整,如果过了三年五年这个限额不合适了,再做一次修改也未尝不可。
  事实上,世界上针对偿付限额的认识,随着重大事件的考验不断变化。重大事件包括危机,危机中不少机构倒闭,之后大家就开始回顾此前定的限额标准对不对。2008年金融危机之后,英国、美国、澳大利亚等国的存保限额都进行了相应调整。危机期间中国香港、新加坡和马来西亚还临时性取消封顶,全额保险,市场平稳后又恢复了限额。
  所以说,只有危机才能考验存保制度,个别零星事件还不足以形成考验。这次金融危机考验的结果,就是大多数国家的偿付限额成倍上升。上世纪90年代末亚洲金融危机时,国内各方研究的主要观点还是以偿付限额在10万、20万为主,在吸收全球金融危机教训的基础上,同时结合国际上存保限额的变化情况,目前《条例》就将存保限额提高到了50万,可以使99.6%的存款人(包括各类企业)受到全额保护。
  日报:存款保险的费率水平大概是多少,是否有动态的调整机制?
  周小川:目前的考虑是以低费率起步。综合考虑国际经验、金融机构承受能力和风险处置需要等因素,我国存保起步时的费率水平大概在万分之一到万分之二,远低于绝大多数国家存保起步时的水平以及现行水平。在费率机制安排上,我国存保实行的是基准费率和风险差别费率相结合的制度,这有利于加强对金融机构的市场约束,促进公平竞争,促使金融机构审慎经营、健康发展。费率标准并不是固定不变的,可以根据经济金融发展、金融机构风险状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素进行动态调整。
  早期纠正:
  监管合作基础上的有益补充
  日报:存款保险制度是不是建立在现有的监管基础之上?
  周小川:由于宏观调控或者宏观环境变化,导致银行直接从质量较好的状态,一下子进入到面临关闭风险的阶段,这样的情况并不多见,当然也不能完全排除这种系统性金融风险。
  早期介入主要还是严格执行会计准则,密切观察其资本充足率的降低状况。也就是说,看风险主要看两条:一是所谓合规性,按照现有的规则,看现在的资本充足率是8%、7%,还是6%,一般而言计算过程比较简单明了。不过,在处理复杂资产的会计方面,有时也挺复杂,只能按照相关的规矩计算。这些都是按照现有的监管信息来做的。
  二是所谓风险判断,主观因素大一点。也就是说,这个产品从会计上看没什么问题,但是实际上潜在风险很大,经不起周期波动的考验。现有的微观层面的风险判断,监管部门都是正常进行的,但也要考虑大的周期性的风险,这就可能需要更好的监管合作才能看清楚。
  不过存保最开始给付的时候,主要还不是处理那些问题。早期纠正还是按现有的准则执行,通过合规性和资产质量的计算,来确定是否需要通过存保保费缴纳的档次和早期纠正,给银行稍微上一下“紧箍咒”。因此,总体而言,存保的补充监管和现有的监管体制本身并无大矛盾。
  日报:为什么说存保有助于增强监管?
  周小川:存保有一个通过运行积累经验的过程。首先,有差别费率和早期纠正这些功能,就需要和监管机构合作,建立在监管信息共享的基础之上。
  差别费率和早期纠正给监管增加了一个辅助的手段,使得监管更加有效。从微观监管来说,现有的法规规则还是讲合规性的比较多,也有一部分是讲风险监管的,但是对于不合规之后怎么处理,这方面的工具和手段讲得比较少,关注度也不太够,在这个意义上,存保的早期纠正主要是对不合规之后处理手段的补充,有助于共同提高监管的效率。
  真正到了破产清算的时候,破产清算的过程到底有没有效率?例如海南发展银行,清算拖了很多年仍未完成,还有一些证券和信托公司,清算清盘的效率非常之低,历时五年以上十分普遍。清个盘为什么要这么长时间?从实践情况看,主要还是因为储户对赔付比较敏感,往往容易导致上街闹事等社会不稳定问题,司法上自然也就会要求在储户赔付的问题解决了之后再进行审理,这样拖的时间就会比较长。为此,银行破产就需要一个规则,否则如何赔付储户就容易出现讨价还价。过去的规则是分对私、对公,只赔付个人的,对公的存款则不赔付,这里说的对公存款是指各类机构的存款,包括企事业单位、社会团体等的存款在过去都是不赔的。
  而且,对公业务情况很复杂,有的说存款是私人凑的钱,看着是机构的,后面其实是工人和农民,比如说是工会的账户,后面是工人群众的保护性基金。那么,按照过去的规定,对公的就不赔付,导致存款保护与不保护、保护谁与不保护谁这类规则都是不太清楚的,所以破产效率就比较低。
  基金先行:日后平稳过渡
  日报:目前存保制度的启动模式是存保基金,这样的安排是基于怎样的考虑?以后是否要逐渐过渡到类似美国联邦存款保险公司(FDIC)的独立机构?
  周小川:独立机构的模式确实有其优点,可能更加客观一些,其观点和判断可以少受其他潜在因素的影响。
  但是,独立存款保险机构这样的架构也有缺点。缺点是什么?成立一个机构,总是要招募人员、建立办公场所、筹备开办费,等等,保费尚未充分积累就有很多成本支出,社会上就会有意见,如果此时发生一定数量的银行倒闭,存款保险赔付资金不够用,就会对设立机构的成本支出提出强烈的批评。
  其次,如果钱不够用,就有可能导致公共支出给予救助,这与存保制度的初衷是不符的,建立存保制度的宗旨就是不用纳税人的钱救银行。如果设机构而使成本支出偏高,说不定还得用纳税人的钱。
  经济总是周期性波动的。存款类金融机构的破产也往往是一波一波的,并不平稳。经济好的时候,没几家机构会破产,但一旦经济出现大的问题,破产就可能会成批出现。因此,现在宏观经济平稳的时候要抓紧推出存保,积累保费,否则赶上问题的时候,没有存保制度或者保费不足,就会不得不用纳税人的钱。
  若保费设计合理,运转一段时候以后,就会有一定的积累,届时等条件成熟,就可以平稳过渡到独立机构了。
  日报:存保基金在运营和投资方面有怎样的安排?
  周小川:存保基金的运转靠保费,保费的设计则类似车险的精算,也就是说,保费收入应覆盖平均概率上关闭破产导致的赔付,同时略有积累,从而能应付长周期的恶劣情景。略有积累是最佳状态,若保费收得特别多,人家会批评你像营利机构。所以保费设计还是尽最大可能减少银行和社会成本的增加,是不谋求营利的,只是在经济处于好周期时才略有积累。
  存保基金要建立威信,万一投资有损失,争议就会非常大。因此在投资方面,存保基金遵循安全、流动、保值增值的原则,只投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券——也就说,只拿正常的平均利率。

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  • 第94133期

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  • 存款时限 活期 整存整取 整存零取
    3个月 0.35% 1.1% --
    6个月 0.35% 1.3% --
    1年 0.35% 1.5% 1.35%
    2年 0.35% 2.1% --
    3年 0.35% 2.75% 1.55%
  • 贷款时限 商业贷款 个人住房公积金贷款
    1年以内 4.35% 2.75%
    1年至5年 4.75% 2.75%
    5年以上 4.90% 3.25%