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万亿PPP难落地:高层多次部署 签约率仍不足两成

  • 来源:多盈金融
  • 2015-05-23
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    “我们为青海省首个PPP项目(污水处理)提供了全流程的服务,目前项目已经完成了社会资本的采购,即将正式签约。”5月22日,南京卓远资产管理有限公司总经理吴健接受《华夏时报》记者采访时说。

  但记者调查却发现,目前,全国各地公布试点的PPP项目进展参差不齐,仅有少部分签约,更多的PPP项目前期投资已开始做,但距离落地还有一段距离。原国家外经贸部副部长龙永图5月18日透露,“去年国家提出的超过1.6万亿的80个PPP项目单中,还有80%待落实。”

  “全国各地大致有10%-20%签订了合同。”发改委投资司副司长罗国三近日对PPP项目有关的质疑作出回应时表示,有的省份提出的PPP项目数量多、投资大,但恐怕还有不少的项目不具备实施的条件。

  民生证券研究院近日发布的一份报告称,2014年9月之后,全国34个省市区地方政府推出了总额约1.6万亿元的PPP项目,但真正签约的约为2100亿元,仅占总额的1/8。

  事实上,不仅PPP项目签约率低,涉及的相关政策也在打架。基于此,国务院近日再次部署推广PPP模式,尤其强调在交通、环保、医疗、养老等领域,以竞争择优选择社会资本。

  “国家出台的政策够多了,只是各部门之间需要理顺政策打架的地方。”5月21日,北京大岳咨询有限公司总经理金永祥接受本报记者采访时认为,由于PPP项目的时间跨度长、投资大,如果调价机制不明确,几乎没有社会资本敢在PPP项目上投入,因此社会资本最关注的不是政策,而是项目的回报率。

  低签约率

  相比去年,2015年伊始各地PPP项目蜂拥而上,动辄计划引资千亿元的省份不在少数。但记者梳理四川、湖南、江西等地情况发现,一些地市对PPP项目磨刀霍霍、跃跃欲试的同时,落地的却寥若晨星。

  5月中旬,各地再次吹起一股追逐PPP项目的风潮。

  5月12日,河北省举行PPP项目推介会,推出首批32个重点项目,投资总额达1330亿元。接着,贵州、新疆、江西等地也相继发布消息,其中贵州省集中推介了首批101个PPP项目,拟引入社会资本1122亿元;新疆已批准并公布首批53个引入社会资本的示范项目,预计投资2083亿元。

  然而,记者调查却发现,在上述各地推出的PPP项目中签约率却相当低,而国家试点的PPP项目签约数,更是屈指可数。

  公开消息显示,财政部去年12月4日公布的30个PPP示范项目,截至2月底,2个项目签约,均为污水处理项目:即池州市的污水处理项目、南明河水环境综合整治二期项目。据悉,两个项目引入的社会资本方分别为深圳水务和中信水务,前者是地方国企,后者是央企。但后一个项目是财政部示范名单发布前就已经签约的,即国家试点的PPP项目真正签约的,有且只有一个。

  地方也好不到哪里去,如湖南、四川是PPP项目推进较为强力的省份。四川在去年12月的推介会上曾推介264个PPP项目,投资额2534亿元,签约率仅10%左右。

  相比之下,河南情况要稍好一些。据吴健介绍,近期受河南省财政厅PPP项目中心邀请,他参加了河南省第一批29个PPP项目的督导推进和第二批PPP项目的初步审查。据他判断,以省级推介的项目为例,约1/3的项目基本落地签约,1/3的年内有望签约,剩下1/3签约的可能性比较小。

  “市级层面推介的项目,签约率可能要略低于省级。”吴健说。

  落地迟缓

  相对于国家层面,地方政府和企业的行动却迟缓得多。

  “政府推PPP项目的确需要一个过程。”金永祥分析认为,一个完整的PPP项目,需要花费的时间一般为一年,最快的也要半年。

  财政部官网显示,主抓PPP项目的财政部副部长史耀斌近日透露,“PPP项目如何实施和运营,只有充分评估以后,社会资本才会真正下定决心和政府合作,这需要一定时间。”据其介绍,一个PPP项目从开始立项到准备,需要6个月或者一年的时间。

  “我们做的池州的PPP项目,时间是8个月。”据金永祥介绍,他的公司目前参与的PPP项目达到150个,其中最成功的要算北京地铁4号线,“政府推出的项目不可能100%的签约”。

  吴健则告诉记者,PPP项目去年下半年才开始推,实际上很多企业在今年才开始运作,“我们公司参与的项目,只有青海的一个污水处理项目将在本月签约”。

  一个PPP项目需要走哪些流程?据吴健描述,按照财政部“113号文”的要求,一个完整的PPP项目分为“项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交”五大阶段,全部流程走下来需要半年,且“任何一个环节都不能损少”。

  据吴健介绍,目前全国范围内的PPP都处于探索实施阶段,没有标准示范性的项目。而“此阶段在于识别和准备阶段,难点就在于实施方案和评价报告及财政承载力。”吴健说,这关系到后续阶段政府与社会资本能否形成真正的合作共赢。

  “相对成熟的大项目,都是央企或省级企业,而真正民营资本介入的都是些较小的项目,如污水处理项目。”5月21日,一名不愿具名的四川某地官员向记者坦言,PPP项目进易做难。

  记者采访也发现,相当多的地方政府表示,正在跟金融机构谈,想让银行之类作为主要的社会资本进入项目,但困难重重。“仅国开行方面对PPP有政策支持,商业银行却不温不火。”吴健说。

  严防风险

  “各地推PPP项目,不能当儿戏,但目前的真实情况却是游戏的成分较浓。”金永祥担忧的是,很多项目一开始并不具备条件也在强推。

  那么,一个好的PPP项目该如何操作呢?据吴健介绍,PPP项目所需要的是严格按照财政部相关文件的要求,完善或补全相关流程。“PPP项目的完善不能仅仅为了走程序,更多的应当思考全生命周期的运营、风险分摊、考核与监管。”吴健说,特别是政府在这一块是缺乏经验的,因此很多项目被卡在审批环节,“多数是由于当地对PPP的理解还不到位,需要走哪些程序难以抉择”。

  据吴健介绍,通常分两种情况:一种是走发改委立项程序的许可、环评等文件没有出来,就匆忙上马,导致项目无法开展;另一种是PPP流程的不完善,例如没有识别准备阶段,就开始与社会资本合作成立项目公司了,“这些PPP项目,省、市级的财政部门会不予审批认可,因此就没法挂牌或发公告”。

  需要说明的还有,“当一个PPP项目实施方案形成后,由于需要政府补贴的数额较大,政府(财政部门)怕承担不起,或是有所顾虑(怕承担责任),因此在推进工作时出现‘消极怠工’的情况,既不认可通过审批,也不提出明确否定意见。”在全国各地接触大量PPP项目后,吴健发现很多财政弱的地方均有此顾虑。

  “如未通过论证,则不宜采用PPP模式。”财政部4月14日发布文件也要求,对PPP项目进行财政承受能力论证,以防控财政风险。

  事实上,各地推PPP项目,对不同部门不同政策的不同理解也会造成执行障碍。

  去年12月4日,财政部与发改委在其各自官网上发布了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,分别从政策层面和实际操作上对PPP项目予以指导。不仅如此,财政部1月19日发布通知,进一步规范PPP项目的合同。当日,发改委也公布了关于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,公开征求对PPP项目的意见。

  “两部门发文规范PPP是好事,但两部门各有政策,如果不理顺的话,不便于地方操作。”上述不愿具名的地方官员说。

 

 

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