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PPP在中国的发展历程

  • 来源:多盈金融
  • 2015-05-25
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 PPP在我国并非全新的事物,上世纪末就已出现通过PPP项目。截至目前,我国采用PPP模式运作的项目累计超过1000个,涉及交通、通信、能源、水资源等领域,总投资超过9000亿元。我国PPP模式的发展可以分为三个阶段。
  一、 开创性阶段:20世纪末至2003年
  典型案例:我国最早采用引入国内民营资本的BOT方式建设的路桥项目——刺桐大桥。
  项目结构:泉州市政府和准刺桐大桥开发总公司按60:40的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”。刺桐大桥经营期限为30年,建设期为3年。项目采用以刺桐大桥经营权质押贷款,固定贷款和流动贷款相结合,并在国内首次采取按揭式还本付息方式偿还银行贷款。
  经验及意义:刺桐大桥1997年通车以来,车流量迅速上升,取得了良好的社会效益和经济效益。刺桐大桥的建设,实现了以较小量国有资金引导较大量民营企业资金投资于基础设施建设的目的,成为国内首例以内地民营资本为主的BOT投资模式案例。
  项目不足:由于一系列主客观因素的局限,刺桐大桥项目虽有SPV的构架,却并未形成本应与之相匹配的规范的契约文本,在实际运行当中出现了种种问题。项目前期未考虑排他性条款,当项目收益较好时,政府投资建设了并行的新桥,形成竞争状态,投资方权益未得到充分保障;政府领导层强势施加的“建设增项”,使业主方增加了大量利益让渡负担;过桥收费标准无法形成调整机制等。
  以弥补基建投资资金缺口为主要目的,使PPP项目启动伊始就注定会遇到各种困境。由于PPP模式缺乏好的制度性环境,此期间PPP试点项目无论成功与否,都没能真正起到由点及面的示范效应。PPP模式在中国的第一轮发展浪潮逐渐归于平息。
  2、 现代意义发展阶段:2003年至2013年
  2004年,建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号),将特许经营的概念正式引入市政公用事业,并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以126号令为模板,先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件,用于引导和规范特许经营项目开发。中国式PPP进入第二轮发展浪潮。
  此阶段, PPP项目仍然缺乏顶层设计,一切以地方政府短期实用目的优先,各种问题依然延续。但成功的PPP经验经过复制与改良,促进了PPP理论发展。实践与理论共识初步成型,政策法规框架、项目结构与合同范式在此阶段得到逐步确立。
  3、 新一轮热潮:2013年以后
  近年,我国PPP模式的制度化建设提上议事日程。随着一系列顶层设计的逐步推进,我国有望形成由法律法规、管理机构、操作指引、标准化工具和专业培训构成的相对完整的PPP政策框架。
  2013年11月,中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年5月,财政部政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组正式设立。
  特许经营立法工作重新启动,《基础设施和公用事业特许经营管理办法(征求意见稿)》已于2015年1月公开征求意见。财政部在2014年12月批准成立了政府和社会资本合作(PPP)中心,并下发了首批30个PPP合作示范项目名单和操作指南;国家发改委同期下发了关于开展政府和社会资本合作的指导意见和通用合同指南。
  当前各地PPP项目具有以下典型特征:
  一是地方PPP投资金额较大。2014年9月以来,福建、重庆、青海、湖南、黑龙江等十个省级行政单位和南昌、昆明两个省会城市已完成了首批项目筛选,开始进行项目推介,合计推介项目计划总投资额1.2万亿元,除重庆、四川公开报道了其中部分项目已经签署合作协议或备忘录外,多数仍处于推介和洽谈期。
  二是PPP推荐试点项目的重点领域以交通和以污水处理行业为主。江苏、湖南、福建、黑龙江、河南和安徽等六省计划PPP总投资金额4343亿元,项目总数143个。其中总投资金额最高的为交通领域,计划总投资额3128亿元,金额占比达到72%,而基础设施类项目总数为77个,项目数占比为54%。
  三是PPP项目周期长、投资金额大,对大规模低成本长期限资金有大量需求,但此类资金供给并不乐观。
  为了解决这一矛盾,近期中央和各部委也在积极推进各项安排。首先,国务院鼓励创新投融资机制。其次,央行正在就新的《应收账款质押登记办法》公开征求修改意见,未来相关PPP项目利用项目收益权质押融资可能会更加便利。
  再次,对项目付费支持将通过合同约定,更加规范化。在未来的PPP模式中,政府仍然可以通过政府付费等方式给予支持,但支持仅限于注资、补贴等合同约定的责任,而非直接替项目公司偿还债务。2014年12月发改委发文指出“如政府为合作项目提供投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等支持,应明确具体方式及必要条件”。未来PPP项目无论是获得补助、注资,还是担保、贴息等政府支持措施,都可以根据合同进行分析,有利于判断和分析项目运营后期现金流。

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