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张弥:我国房地产权制度改革的方向与路径

  • 来源:多盈金融
  • 2015-06-24
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    深化房地产权制度改革,构建中国特色社会主义房地产权制度,是我国在新的发展阶段健全社会主义市场经济体制,推进工业化、城市化和农业现代化发展战略,统筹城乡发展的重要着力点和突破口。 

    关于房地产权制度改革的主要观点 

    对于房地产权制度改革,学界有不同的观点,大致可以分为维持现状、私有化、国有化三种。笔者认为,根据我国实际,维持现状和私有化改革都会带来一定的危机和困境,“国有民用”才是我国房地产权制度改革的方向。 

    维持现状的危机 

    维持房地产权制度现状的关键是保留农村土地集体所有制。当然不同的学者对完善集体所有制的具体措施可能有所不同,但核心观点都是继续坚持集体所有制。这种观点认为:应当牢固树立集体的私权主体地位,完善农地集体所有权制度,明确村民委员会的法律地位,将其改造成为集体组织的真实代表,进而脱离政治职能所赋予的事务,行使经济组织的职能。村集体作为农地所有权的主体,应享有一定的财产收益,并向农民收取一定的租金。 

    然而,农村土地集体所有制,一方面是计划经济体制的产物,反映的是计划经济的思维方式,脱离我国发展实际;另一方面,这种制度与城乡户籍、就业制度结合在一起,把农民束缚在封闭的农村、固定的土地上,既不支持农民进入城市,也不支持农民在农村地区之间流动。不用说城市化、工业化,就是打破农村集体经济组织之间的藩篱,发展现代规模农业也受到掣肘,与改革开放和社会主义市场经济以及现代化进程不相符。所以必须坚决推进改革。当然,在现实中不可避免地会存在路径依赖的问题,改革多年来已经形成数量众多的既得利益者,政府对现状进行改革的难度会非常之大,很有可能会向着修补和改良目前土地管理体制的路径推进。但是,修补和改良的方式不可能从根本上解决问题,而且会产生新的问题,不如一揽子解决,总体成本还会小一些。这也是近年来国家一直强调加强改革顶层设计的关键所在。 

    私有化不可取 

    推进集体土地私有化这种观点认为:土地所有权私有化不但对经济发展有重大意义,而且对减少社会纠纷,安定社会,稳定地方财政有重大意义。土地所有权私有化后,土地市价上升,土地交易增加,地方财政收入增加,这也使地方财政,地方基础设施,地价之间的反馈制度化,使地方政府官员的收入提高,效率上升。 

    下一步我国推进土地产权制度改革,私有化是不可取的,理由主要如下: 

    土地是关系国家安全和国民经济命脉的重要战略资源,必须牢牢掌控在国家或政府手里。土地是不可再生的稀缺资源,是人类生存和经济社会发展的重要物质基础。由于土地的上述特性,世界上所有国家都以一定的方式把土地控制在自己手里。比如,在以色列,为把土地所有权牢牢掌握在自己手中,绝大部分土地都是公有土地。为防止土地被外国人购买,以色列还明确规定由犹太民族基金拥有的土地,不能转让给非犹太人。有人认为在土地私有制国家里,除了政府机关需要的必要土地外,总体上不存在土地公有制。事实并非如此。实际上,在不少所谓土地私有制的国家,国家实际上仍掌握大量土地,实行的是不折不扣的公有制。比如,在美国,就有40%以上的土地属于国有。而且,近年来,许多西方国家甚至还出现了推进土地国有化、限制私人地产发展的趋势。 

    我国作为社会主义国家,共同富裕是全社会的共同奋斗目标,增强国有经济的活力、控制力、影响力是经济体制改革的基本目标。反映在土地产权制度上,必然要求对土地有更大程度上的控制力。相比较而言,土地公有制比私有制更有利于实现上述目标,因此,我国在改革取向上不应当采用土地私有制。 

    土地私有化会进一步加剧城乡土地体制的二元结构,不利于推进城乡一体化。对于统筹城乡发展,着力解决城乡存在的包括土地制度在内的二元结构问题,政府及社会各界是高度一致的。此外,共识还体现在,在城市国有制问题上,基本产权制度应相对稳定,只是在具体运行制度上进行调整,重点是要对现行的农村集体所有制进行改革。如果对农村集体所有的土地实施私有化改革,那么,必然会形成城市国有、农村私有的二元结构,进一步加剧了长期存在的城乡土地体制的二元结构,与城乡一体化的发展方向背道而驰。而且,我国城市的土地制度与农村不同,呈现出鲜明的二元特征。但在绝大多数其他国家和地区中,适用于城市和农村的土地制度是一样的,不同的只是土地的用途。比如,美国政府土地规划使用的主要手段是对土地用途进行分类分级规制。又如,在英国,变更土地用途的权利归国家所有,任何土地所有人或其他人如要变更土地用途,必须申请规划许可。 

    发展市场经济并不一定要求土地私有化。主张土地私有化的观点认为,当土地产权完全属于个人,产权就具有长期的稳定性和唯一性,就可以让市场来配置,从而促进市场经济发展。其实,只要在土地产权安排上,能够满足以下两个条件,就不影响市场经济的正常运行。这两个条件是:个人能完全自由地处置土地并获取相应收益;这种处置权和收益获取权是长期的或无期限的。当土地属于国家所有后,只要让所有权与使用权相分离,并赋予使用权相对稳定、长久的权利,也能够满足上述两个条件,并促进市场经济的发展。新加坡和我国香港地区就是实行这种制度的典型,不仅没有妨碍市场经济发展,而且还取得了比较好的发展成绩。此外,在澳大利亚堪培拉,以及荷兰、瑞典和法国的一些城市,公有土地制度在市场环境中运行,也都具有较高的效率。 

    “国有民用”是改革的方向 

    “国有民用”类似于目前英国、以色列、新加坡以及中国香港等国家和地区的做法。具体来说,这种观点主张将集体土地所有权收归国家所有,农民享有相对稳定而持久的土地使用权。同时,也可以把土地承包经营权与城市土地使用权制度统一为土地使用权体系,真正实现城乡土地产权制度一体化。 

    进一步分析“国有民用”这种改革方向的必要性和可行性,这里再强调两个方面: 

    一方面,“国有民用”的改革方向能够满足各方需求,是大势所趋。从市场经济发展要求看,由于产权主体明确、职责清晰,农民个人完全自由处置土地使用权,不影响市场机制对土地资源的优化配置,既有利于转变经济发展方式,也符合社会主义市场经济改革要求。从城乡一体化来看,集体土地国有化本身就为与城市制度接轨创造了条件。从维护农民权益来看,集体土地“国有民用”,事实上是对农村集体组织特别是村委会侵犯农民权益的遏制,把属于农民的权益还给农民,既有利于增强国家对国民经济的控制力和影响力,也有利于激发农民发展经济的活力,可谓一举多得。 

    另一方面,我国现行的党的政策要求和法律法规,实际上也体现了“国有民用”的改革方向。比如,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。这些实际上体现的是“民用”的要求,也就是让使用权进一步独立出来,成为可以单独流动、相对稳定的物权,体现的是土地“国有民用”的改革思想。又如,现行《土地管理法实施条例》明确规定,农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地,以及因国家组织移民、自然灾害等原因,农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地,都要归全民即国家所有。在现实中,随着城镇化的推进,大量农民已经迁移到城镇,不少村庄实际上已经没有多少人居住,对于这些村落完全可以推进土地国有化,并为全面推进国有化积累经验、创造条件。 

    如何构建中国特色社会主义房地产权制度 

    建立开放、竞争、统一而有序的土地市场,充分发挥市场机制的积极作用,是优化土地资源配置,提高土地利用效率,实现地尽其用的必要前提,也是构建中国特色社会主义房地产权制度的重要途径。 

    土地供应充分发挥优化资源配置的作用 

    土地以政府行政指标的方式分配,体现的是计划经济的思维惯性,目前土地市场运行中存在的问题,或多或少都与此有关。比如,由于信息不完全,上级政府并不了解下级政府辖区内土地供需的所有信息,结果指标分配没有充分考虑地方需要,甚至还脱离了地方发展实际。所以,打破计划经济的路径依赖,废除土地的行政指标分配,在宏观层面加强对土地的总量控制和规划引导,在微观层面让市场机制优化资源配置的作用发挥得更充分。当前有观点认为只要逐步取消政府划拨和协议出让土地,代之以招拍挂的方式来供应,就是坚持了市场经济的发展方向。当然,把土地划拨和协议出让改革为土地招拍挂出让,这在土地资源的分配上是一大进步。但是,市场结构的改善是一个非常复杂的问题。从经济学方面看,市场结构基本的构成是供给与需求,基本类型有垄断与竞争,但是细分起来,它有供给竞争与需求竞争型、供给垄断和需求竞争型、供给竞争与需求垄断型、供给垄断和需求垄断型四类。实际上我们现在的土地招拍挂是供给方高度垄断、需求方充分竞争的市场。这种高度垄断的土地买卖市场,还有它自己的一些特点:要出让的土地,挂是不连续挂的,是间断性的,有的只公告一天,许多购买者不知道;可能挂和拍之间时间很短,导致即使知道的购买者,也来不及了解有关土地的信息,信息不透明,不对称;土地出让在县、市、省、全国之间没有联网,没有形成一个市场体系;一些地方在土地招挂拍方面,免不了内部交易。加上地方政府财政多收的利益驱动,这种招拍挂体制,实际上已经成为地方政府高价卖地的操作机制。因此,为适应市场经济的发展,废除现行的土地出让招拍挂制度,打破土地的行政垄断势在必行。 

    不同所有制土地等价交换,同地同价 

    《物权法》明确规定:“平等保护国家、集体和私人的物权。国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”然而,现行《土地管理法》却明文禁止集体土地进入建设用地市场,致使集体土地即使符合城乡规划,也不能自主参与工业化、城市化建设,集体土地产权没有得到与国有土地产权平等的保护,集体土地与国有土地同地而不同价,这造成了集体土地和农民的巨大财产损失。不过,有观点认为,不实行现在这样的土地强制不等价征用体制,无法保证国家的收入,无法防止城郊农民依靠土地暴富。实际上,在市场经济国家中,政府在筹集收入时应遵循的基本原则是国家既不直接干涉经济运行,又获得收入,以保证其公共服务运行成本,包括调节经济运行和财富差距的重要手段。总的来说,不同所有制土地、不同区域土地在交换中都应遵循等价交换、同地同价原则。对于非公益性用地,不再经政府征用,集体用地直接进入市场,由用地商到土地交易所寻找,其交易中的级差地租,由政府通过税收的办法加以调节。对于公益性用地,国家也应遵循不同所有者之间产权平等的理论,也要按照市价进行收购,价格太高的,可以用税收或级差地租的办法加以调节,而不是强制从集体手中低价征收土地。 

    不同所有制土地,不同法人占有的土地年期产权,平等进入土地交易市场 

    根据市场经济原则,集体土地只要符合规划,就应该与国有土地一样进入土地市场等价交易。具体来说,一方面,所有的集体土地、国有土地,不管什么性质,不管是法人拥有还是自然人拥有的土地使用权,都应平等地进入农地、建设用地等交易市场,改变土地供应的行政垄断,平等入市;另一方面,集体土地的有关权利,只要符合法律规定,不管是承包地使用权、宅基地使用权,还是建设用地使用权,都可以自由入市,通过市场竞争形成合力的地价,从而优化土地资源的配置。 

    构建统一、有序、多层次的土地交易市场 

    目前,我国的土地交易市场实际上已经大致被分割为三个市场:房地产市场、工业用地(包括开发区用地)市场、合法的国有土地市场和“隐形”的集体土地市场。在分割的市场上,难以形成真实反映土地资源稀缺程度的市场价格。因此,培育和建立城乡统一的土地市场就是要打破市场割裂状态,无论国有还是集体土地,无论住宅用地还是工业用地,都应按统一的市场规则,平等竞争、公开交易、市场定价。 

    随着经济社会的发展,我国土地二级市场日趋活跃,在盘活存量、优化土地资源配置、支持经济社会建设等方面发挥了重要作用。但由于在二级市场中隐形交易大量存在、土地投机行为时有发生,交易风险难以防范,严重扰乱了土地市场,影响了国家宏观调控政策的实施。所以,构建多层次的土地交易市场,加快健全土地二级市场,尤其是要建立健全土地交易场所,完善办理交易事务、发布交易信息、代理土地交易等服务尤为重要。

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