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国家为何放开药价:原定价法存诱企业虚报成本等4缺陷

  • 来源:多盈金融
  • 2015-06-25
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  6月1日起,国家发改委取消绝大部分药品的政府定价(麻醉药品和第一类精神药品除外),由市场进行主导定价,力求最大限度减少政府对药品价格的直接干预。政府长期管制下的药价,在放开后将会何去何从呢?

  我国药品价格管制的历程

  改革开放后,我国的药品价格管制大致分为以下五个阶段:

  从80年代末到90年代初是全面管制阶段,政府对药品的生产、流通企业实行生产与销售分开管理,绝大部分药品实行严格的三级价格管理(出厂价、批发价、零售价),且价格均由国家直接制定,医疗机构作为销售渠道,按批发价购进药品后再加价15%向患者销售。

  从90年代初到1996年是逐步放松阶段,随着全国物价改革的推进,除极少数大宗药物继续执行三级价格管理外,绝大部分药品价格完全放开。

  90年代后期进入药价管制再探索阶段。1996年,原国家计委出台《药品价格管理暂行办法》,标志着政府开始恢复对药品价格的干预,规范药品价格的管制对象、范围和制定机构,但受管制药品品种比较少。

  从2000年到2015年5月是价格系统管制阶段,政府对药价管制日趋严格和系统化。一是出台新的药价政策,原国家计委陆续发布《关于改革药品价格管理的意见》、《药品政府定价办法》,定价方式调整为只制定药品最高零售价格,企业和医疗机构在此价格之下,自主确定实际出厂、批发和零售价格;二是出台《定价药品目录》和《药品差比价规则》,明确政府定价范围和作价办法,将药品按处方药、非处方药分类管理,对医药企业变换剂型规格、变相涨价等行为进行约束;三是全面调整药品价格,对政府管制药品的价格进行全面梳理,并不定期进行强制降价,1997至2014年全国药品累计行政性降价次数高达32次之多,累计降价总额近千亿元;四是设立专门药品价格评审机构(国家发改委药品价格评审中心),进行市场价格信息调查、药品成本和价格测算等工作。

  从2015年6月进入市场定价阶段。2015年5月,国家发改委发布《关于印发推进药品价格改革意见的通知》,通知要求自2015年6月1日起,取消绝大部分药品的政府定价(麻醉药品和第一类精神药品除外),建立起以市场为主导的药品价格形成机制。

  药价管制难抑药费高涨

  通过统计数据,对全国卫生部门综合医院历年药品零售价格指数变动情况进行分析发现:从药品价格零售指数上看,价格总体趋于平稳;药品零售价格的涨幅基本上不高于当年物价指数涨幅。

  但从现实情况来看,居民看病支出中药品花费仍然逐年增长,药品价格管制效果并不显著。问题主要体现在药品价格虚高问题依然严重;药品价格构成不合理,生产成本所占比例较小,流通环节中的各项费用所占比例畸高;医院普遍存在超额药品加成;通过药品集中招标采购政策,医院很多药品价格仍高于零售药房销售价格。

  虽然价格管制的效果直接反映在药品价格水平上,但对于患者来说,某种药品价格的高低并不能够代表患者支付药费的多寡。患者所用药品费用的高低受到药品的数量、价格、种类、疗程和药效等多重因素影响,而价格只是其中一环。药品消费作为疾病治疗的派生需求,患者对于药品消费的数量、种类等问题并无决定权。

  国家为何放开药价?

  在国家发改委价格司不断爆出腐败案件以后,政府认识到依靠人为方式进行药品价格管制存在诸多弊端。此前,药品定价主要以成本加成为基础,按社会平均成本定价。该定价方法在制度设计上存在较大缺陷:一是药品的临床价值难以体现,如药品的安全性、有效性、依从性、经济性、等效性和质量可控性等在定价中无法体现,加成法只是从成本控制的角度设计成本规则与具体标准;二是容易诱导企业虚报成本,药品成本应以社会平均成本为依据,但社会平均成本极难确认,政府只是依靠企业自行申报,企业为了获得较高定价,往往虚报成本;三是药品的“优质优价”原则难以体现,此前政府指导零售价是按照药品的名称、类别进行统一定价,但由于生产企业原材料采购的质量、生产技术、工艺和过程控制不同,导致产品的质量、疗效和副作用存在一定差别,尤其是在中成药生产过程中,中药材的质量参差不齐,国家缺乏相关分级标准,导致企业生产成本差别较大;四是定价没有进行动态调整,如有些药品的定价实际上是多年前制定的,但十几年来有些药物成本变动较大(尤其是中药材类),以前有利润空间的产品,如今已形成价格倒挂。在取消价格限制后,能够有效解决成本与价格倒挂的问题。如近日心血管类药物地高辛片就通过涨价回归正常价格。p25

  此外,全国各地医疗机构均执行省级药品招标集采制度,药品的集采中标价格普遍低于发改委制定的最高零售限价。因此,发改委的价格管制实际上已经逐渐被架空,而药品的中标价格才是关键。

  在发达国家的药品定价体系中,药品价格管理的范围、形式都与医保体制密切相关。虽然国际上大多数国家药品价格都由政府进行定价,但发达国家纷纷采用的是药品的价值定价法,价格制定的依据来源于药物经济学报告,而非传统的成本加成法。

  我国尚未制定药物经济学指南,发改委作为政府定价机构在药品价格管制方面并不成功,在没有更合理的价格制定体系指导的情况下,医保机构作为药品的最大购买方,理当成为价格的主导者。在市场定价机制中,价格通常由买卖双方中实力较强者决定,而非由卖方主导。因此,此次药品取消政府定价转而交由市场定价,其实是让医保机构成为价格的主导者。

  药价不会出现集体上涨

  发改委在放开药价管制后,药品仍然要通过各省份的招标集采系统的招标和定价后才能进入医院销售。即便是专利、独家药品,也不可能因市场优势随意涨价,政府仍将通过公开透明、多方参与的谈判机制促使其形成合理价格。

  部分价格倒挂、供需失衡以及被人为严重压低价格的药品,在市场机制下将出现价格的回归,也就是所谓的“涨价”。绝大部分药品由于同质化现象严重,且存在多家企业共同生产,在价格放开以后,并不会出现价格的上涨。对于一些独家药品,尤其是具有较强市场议价能力的药品,如果招标机构不能够对此进行严格控制的话,将有可能出现价格的上涨。

  药品作为一种特殊商品,在取消政府定价后,仍需要加强对招标集采制度的管理,防止出现“柠檬现象”,即因信息不对称,一些药企依靠低价、低质药侵占市场。招标机构与医保机构有时为了单纯降低价格和控费,药物经济性较差的药品通过价格优势反而能够大行其道,为了防止这类现象出现,未来药品的定价制度仍将依赖于药物的经济学评价。 

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