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PPP模式下的产业投资基金运作

  • 来源:多盈金融
  • 2015-07-10
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  在地方政府财政压力加大、银行贷款和社会融资成本较高的情况下,借力基金吸引各种社会资本投入PPP(政府和社会资本合作)项目,成为一些地方促进PPP项目落地的举措之一。

 

  据了解,目前,我国已有多省设立了产业基金,入股PPP项目,这正在成为PPP融资的新模式。

 

  政府缘何牵手产业投资基金

 

  政府资金紧张是促使其牵手产业投资基金的重要原因之一。为加强对地方政府融资平台公司及其债务的规范管理,中央自2010年起发布了一系列文件加强对地方融资平台的监管,尤其是新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》)的出台,使得地方政府的传统融资渠道(贷款、信托和债券)融资全面受限。根据《意见》规定,地方政府规范的举债融资机制仅限于政府举债(一般债券和专项债券)、PPP模式和规范的或有债务。

 

  但地方政府在经济建设方面的责任并没有因为原有平台融资渠道受限而减轻,随着经济下行压力加大,地方政府迫切需要通过投资来拉动经济,而在实业产能过剩和房地产增速下滑的背景下,城镇基础设施和公共服务领域的建设成为拉动投资乃至稳增长的关键。

 

  为了实现在《意见》规定的框架内筹集用于基建投资的资金,除了发行地方债融资外,引入社会资本通过PPP模式来运行也成为地方政府的一个重要选择。在这种背景下,产业投资基金由于其灵活的形式和汇集资本的功能,成为地方政府基建融资的新选择。

 

  产业投资基金可解决三大问题

 

  产业投资基金本质上是一种融资媒介,政府通过成立基金,吸引社会资本以股权形式介入项目公司,参与基建类项目的建设和运营。此举可以解决地方政府面临的三大问题:

 

  一是解决新建项目融资问题。对于新建类项目,政府可以发起母基金,吸引银行、保险等金融机构和实业资本提供项目建设所需要的资金,解决当前建设资金不足的问题。

 

  二是解决存量项目债务问题。对于存量项目,可以通过TOTROT等方式,由产业投资基金设立的项目公司接手具体项目运营。尤其是对于已到回购期的BT类项目,原先政府的付费期是三到五年,产业基金介入项目后,政府通过授予特许经营权,政府的补贴或支付期限可以延长到十年甚至更长,大大减轻地方政府的短期偿债压力。

 

  三是解决城投公司资产负债约束问题。很多省市以地方财政投入启动资金,再引入金融资本成立产业投资基金。PPP模式下的产业投资基金,一般是通过股权投资于地方政府纳入到PPP框架下的项目公司,由项目公司负责具体基建项目的设计、建造、运营,政府授予项目公司一定期限的特许权经营期。

 

  这种方式得到了中央政府的认可和鼓励。今年519日,国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》,特别指出中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金,作为社会资本方参与项目,提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下,与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金,并通过引入结构化设计,吸引更多社会资本参与。

 

  PPP产业投资基金促融资平台转型

 

  《意见》发布后,原先承担为地方政府基础设施及公共服务建设提供融资职能的地方融资平台转型的迫切性愈发强烈。融资平台转型,一方面,可以由政府国资层面的资产负债划拨,通过经营性资产的划转注入,使得融资平台具备较强的自我造血功能;另一方面,将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目,引入社会资本参与改造和运营,通过市场化的改制,建立完善的公司治理结构和现代企业制度,实现与政府的脱钩,也是融资平台转型的重要途径。

 

  根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的规定,转型后的融资平台公司可以作为社会资本参与当地政府的PPP项目。转型后融资平台公司参与产业投资基金,作为发起人成为普通合伙人或者次级有限合伙人,可以提高其他社会资本的参与积极性,既能通过市场化的运作为地方基建项目筹集资金,其国资背景又能充分保证PPP项目符合公共利益。

 

  社会资本的参与至关重要

 

  政府的引导仅是产业投资基金的要素之一,而能否有足够的社会资本参与,是关系到设立基金目的能否实现的重要环节。对于社会资本投资者来说,首先应考虑产业投资基金的收益,包括基金本身的收益和项目相关的收益。

 

  通过所投资的项目公司或子基金,每年从股权分红及项目公司的清算、股权转让、资本市场上市等获得基金股权投资本金和收益的回流。

 

  项目相关的收益的来源则是多样的。一是政府授予特定区域内的各种经营特许权的经营收益,包括城市区域综合开发所得收益、基础设施运营以及特色产业发展领域等。二是将部分基础设施运营和特色产业发展领域的股权或资产转让,形成股权或资产转让收益。如加油站、油气管网项目向石油公司转让;污水处理、垃圾回收和处理项目向环保经营公司转让;文化创意、户外广告经营权等向文化公司转让;有线电视运营项目向有线网络提供商转让等。三是资本市场上市实现收益。选择经营性基础设施和特色产业中的优良资产进行打包,并在资本市场上市,实现资产增值收益。四是获得地方性税收减免而形成的收益。

 

  其次,要充分考虑投资风险。产业投资基金并非是无风险投资。基金投资的基建类项目收益的实现,依赖于建成后的实际运营情况,受到当地经济发展水平、使用者偏好、运营效率、运营成本、竞争性项目等因素影响,实际收益可能低于投资之初的测算,使投资者面临项目风险;地方政府财政收入状况的变化以及国家相关政策方向的调整,也可能改变地方政府对产业投资基金的支持能力和力度;基建类项目规模大、时间长的特点,决定了产业投资基金都具有很长的投资期限,投资者可能面临一定的期限错配风险。

 

  投资者对于具体项目要从项目可行性、现金流测算、投入产出情况等方面考虑,充分考虑当地的经济社会发展水平、人口数量、项目的稀缺性和必需性。对于涉及政府补贴或投入的,需要分析政府的财政收入和可承受能力,优选符合国家鼓励方向和当地重点工程类项目,并在合同中列明项目风险的分担方式。

 

  再其次,需考虑退出方式。产业投资基金常见退出方式有项目清算、股权回购/转让、资产证券化等,投资者应该根据项目特性选择相应的退出方式。比如供水、供热、供电等基础设施一般不会通过项目清算来退出,而股权的回购/转让则要考虑具体的回购方/受让方,如果是政府或平台公司作为回购方/受让方,一定程度上将为项目增信,但如果是其他社会资本负责回购/受让,相应的风险就会提高。

 

  资产证券化等退出方式对于项目的要求也比较高,需要有稳定、可预测的现金流。比如,某银行的银政产业基金以契约型产业基金(资管计划)的模式投资西北某省会城市开发区内三个产业园的开发项目。该项基金规模50亿元,其中理财资金为优先级,当地园区平台公司为劣后级,双方占比为41。项目以投贷结合模式,基金持有项目公司51%股份,同时向项目公司提供委托贷款。最终的退出方式由园区平台公司远期回购股权,并提供担保。园区管委会承诺将土地出让收入优先偿还贷款本息,财政出具承诺将授信本息纳入地方财政预算管理。若土地出让收入无法覆盖开发成本,则由当地财政补足。

 

  此外,对于银行、保险等金融机构,在产业投资基金中扮演的更多是资金提供者的角色,其低风险承受能力的特性,决定了这类机构将主要作为有限合伙人参与产业基金和项目运作,在具体投资中关注相关方的信用风险和项目可行性。一般建议挑选经济发展水平较好,市场化程度较高区域的产业基金来进行投资。对于经济发展水平相对落后,财政收入增速也较为缓慢的地区,如果有政府强力支持的重点项目,产业投资基金也可考虑适度参与,但是在保障措施和风险溢价方面需要仔细考量,比如要求地方政府将土地转让收入总额的一定比例作为重点工程的偿债基金。

 

  小贴士

 

  真假PPP项目之辨

 

  假PPP项目之所以产生,主要原因是地方政府简单地把PPP模式看成一种替代平台公司的融资工具。部分地方政府通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资,将项目包装成PPP项目。

 

  真PPP具有以下四个特征:

 

  第一,PPP项目一定是公共产品,具有公共属性,是政府部门需要提供的产品。

 

  第二,PPP项目实施中,交易双方需是政府和社会资本。

 

  第三,PPP项目是长期合同关系。按照财政部的相关规定,对入选第二批PPP示范项目的基本条件之一,就是合作期限原则上不低于10年。

 

  第四,具有合理的风险分配,政府保证社会资本有一定盈利的可能,但不保证一定盈利。
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