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引导基金爆发式增长 市场化步伐引关注

  • 来源:多盈金融
  • 2015-08-03
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  本报记者张鹏报道

  自2002年我国第一只政府引导基金――中关村创业投资引导资金成立以来,政府引导基金在我国已经走进第13个年头。投中研究院近日发布的《2014年政府引导基金专题研究报告》显示,截至2014年年底,我国共成立209只政府引导基金,目标设立规模达1293.39亿元,平均单只基金规模为6.19亿元,引导基金数量和规模均呈爆发式增长。

  业内认为,政府引导基金不以营利为目的,财政杠杆作用明显,部分解决了市场失灵问题。不过,引导基金与生俱来的“国有”标签使得其在运作过程中很难褪掉“国资”色彩,走向市场化已成为其发展的必由之路。

  发展步入快车道

  记者了解到,在国务院及国家相关部委的大力推动下,政府引导基金近年来逐渐走上一条规范发展之路。

  2005年,国家发改委、科技部等十部委推出《创业投资企业管理暂行办法》,旨在促进创业投资企业发展,规范其投资运作,鼓励其投资中小企业特别是中小高新技术企业。

  2006年,国务院印发《关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)〉若干配套政策的通知》,鼓励有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金,引导社会资金流向创业风险投资企业,引导创业风险投资企业投资处于种子期和起步期的创业企业。

  2008年,国家发改委联合财政部、商务部共同出台《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》,提出“地市级以上政府有关部门可以根据创业投资发展的需要和财力状况设立引导基金,各地应结合本地实际情况制订和不断完善引导基金管理办法”,推动政府引导基金步入规范发展阶段。此后,各地方政府纷纷积极主导设立政府引导基金,设立主体也由省级单位逐渐延伸至市级及区级单位。

  2011年,财政部、科技部决定设立国家科技成果转化引导基金,并联合出台《国家科技成果转化引导基金管理暂行办法》。《办法》规定,国家科技成果转化基金由中央财政设立,按照引导性、间接性、非营利性和市场化原则,通过设立创业投资子基金、贷款风险补偿和绩效奖励3种支持方式,引导和带动金融资本、民间资本和地方政府共同加大科技成果转化投入,创新支持机制和模式,促进科技成果转化。

  2014年,科技部、财政部联合发布《国家科技成果转化引导基金设立创业投资子基金管理暂行办法》,率先启动了设立创业投资子基金的支持方式,旨在引导和带动全社会资本通过股权投资方式,为转化国家科技成果的企业提供资金支持,支持科技型中小企业创新创业,促进科技成果资本化、产业化。

  一系列政策利好,推动政府引导基金迅速步入发展快车道,基金数量和规模均呈爆发式增长。统计数据显示,截至2014年,华东地区累计成立90只引导基金,目标设立规模达到601亿元;西南和华北地区引导基金规模分别为248亿元和144.6亿元,基金数量分别为18只和35只;华南地区亦实现快速发展,基金规模和数量分别为114.785亿元和23只。此外,在2014年成立的引导基金中,重庆产业引导股权基金规模最大,首期基金规模为25亿元,连续5年投入,预计基金规模可达125亿元。

  优势背后藏隐忧

  据专家介绍,我国创业投资引导基金借鉴了国外政府扶持股权投资的行业实践与成熟经验。作为政府参与创业风险投资的重要手段,我国创业投资引导基金以“母基金”(FOFs,即投资于基金的基金,其与一般的基金不同,是以股权投资基金作为投资对象的特殊基金)的方式运作。引导基金通过与一般合伙人(GP)合作成立子基金将资金投入实体经济。

  投中研究院分析师万格表示,根据投中集团对政府引导基金的持续监测以及承担引导基金子基金尽职调查工作的实践经验总结,我国政府引导基金凸显三方面运作优势。一是不以营利为目的。如国家科技成果转化引导基金规定,对于发起设立的子基金,自注册之日起4年至6年内(含6年)购买的,以引导基金原始出资额及从第5年起按照转让时中国人民银行公布的1年期贷款基准利率计算的利息之和转让。二是财政杠杆作用明显。引导基金通常要求子基金以政府出资额度1∶2或1∶3的比例投资于当地,规模放大效应凸显。如深圳市龙岗区创业投资引导基金在2014年政府出资1.8亿元,最终子基金规模放大至11.85亿元,放大倍数达到6.58倍,充分体现了政府资金的财政杠杆作用。三是部分解决市场失灵问题。针对市场化机构不愿投资科技成果转化项目这一难题,科技部与财政部联手设立的国家科技成果转化引导基金专注于“发掘科技成果的市场价值和科技企业成长价值,提供增值服务,形成以市场为导向的投融资新模式”,实现了政府引导基金在杠杆作用下将市场化资金引入科技成果转化领域,一定程度上解决了市场失灵问题。

  不过,在凸显运作优势的背后,政府引导基金目前也面临着一些问题。万格表示,一是政府引导基金尚缺乏后续监测和信息披露制度。二是VC/PE机构数量有限的二三线城市很难招募到优秀子基金。三是政府引导基金更多地关注于本来就易于获取天使、创业投资的互联网、移动互联网等领域,而一些传统行业、科技成果转化类项目则很难获取融资,一定程度上造成政府资源配置扭曲。

  另据业内专家介绍,当前我国FOFs根据设立主体的不同可以分为政府引导基金和市场化运作的FOFs,而政府引导基金因为资金使用成本低、不追求营利等优势,在FOFs中具有举足轻重的地位。然而,随着近几年外资及本土市场化FOFs的崛起,也将给具有政府背景的引导基金带来直接威胁。

  市场化为必由之路

  投中研究院认为,政府引导基金在运作过程中走向市场化无疑将成为其发展的必由之路。

  “政府引导基金市场化的概念,应囊括募资市场化、投资市场化与激励机制市场化。”万格表示,募资市场化是指引导基金出资主体可以多元化,如引入市场化的资金共同设立母基金,这样可使得引导基金的杠杆作用加倍放大。如规模为5亿元的上海闵行区创业投资引导基金,其出资人就是由财政资金和社会资本共同构成。

  万格认为,政府引导基金投资的地域限制是其发展的主要限制,因此逐渐突破地域限制将为其吸引优质子基金带来极大的能动性,对提升资金回流速度、保证引导基金整体运作成效起到积极作用。同时,加强对市场的了解、提升专业的项目价值判断,明确跟投意向、以及增强与子基金在优质项目上出让份额的谈判能力等,也将成为引导基金投资市场化的主要路径。

  对于激励机制市场化,万格表示,引导基金在“不以营利”为目标的驱使下,很难将引导基金的收益交给政府职能部门组建的基金管理团队支配,缺乏有效的激励机制使得本来就不够专业的基金管理团队成长空间有限。因此,目前市场上已有部分引导基金交由市场化FOFs去管理,如本土市场化FOFs盛世投资成与上海闵行区古美街道和金山区政府合作受托管理引导基金;外资市场化FOFs机构熠美投资目前正在托管上海市闵行区创业投资引导基金。“整体来讲,上海市政府的思路比较市场化,在国内较为领先。”万格说。

责任编辑:sjj

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