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TPP延伸政治经济地平线

  • 来源:多盈金融
  • 2015-10-12
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    过去数年,人们一直在探索亚太地区自由和开放的贸易与投资的可能途径。这个梦想宏大而宠杂,TPP(《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》)随着时间推移逐步成为一个可能的选项。但TPP所演绎的剧本广泛而错综繁复,涉及的议题前卫而大胆,因此,当长达五年半的TPP谈判终于在10月5日一锤定音,宣布达成基本协议后,世界仍然为之震动。

  这是一个在政治目标主导下的经济成就,TPP带来的巨大经济圈将重塑世界贸易和经济蓝图。

  签署协定后,泛太平洋伙伴关系协定的12个成员要继续展开技术性工作,敲定完整的协定文本,递交各国领导人正式签署,然后再送到各国立法机构批准,使贸易协定最终成为各国法律,TPP从概念到现实可能还要经历长达数月甚至数年的时间,而政治较量将会伴随着TPP最终落定。

  卡内基国际和平基金会副总裁包道格(Douglas Paal)对《财经》记者说,从贸易协定自身的性质来说,它们是既得利益群体之间妥协的产物。衡量这些有缺陷、并不完美的贸易协定有一个更好指标,就是看它们是否创造商机,促进经济增长。这12个经济体的贸易部长历经大量工作最终达成这个协议,我们要通过审度协议的内容来判断TPP是否成功。

  包道格说,那些通过TPP增加了价值、并呈现出服务竞争力的经济体会迎来市场份额的增长,很可能成为赢家;那些试图保护既得利益群体的经济体则会无果而归。

  贸易与政治的纠葛

  纷纷扰扰近六年之后,TPP的靴子终于落地。国与国间的贸易谈判,无论涉及到的经济体体量大小,开放程度如何,都有各自的政治敏感区域

  9月底、10月初,12个亚太国家部长级贸易官员在美国有“新南方之都”称号的亚特兰大聚首,围绕TPP进行又一次冗长而艰苦的磋商。在地标性的威斯汀酒店里,谈判最初似乎只是五年来各方角力的又一次重复,但美国、日本、加拿大等几个关键角色知道,TPP达成基本协议的时间点已变得非常微妙,紧迫性在加剧,错过这个机会,有可能全盘皆输。

  国与国间的贸易谈判,无论涉及到的经济体体量大小,开放程度如何,都有各自的政治敏感区域。而10月19日的加拿大议会选举,就是一个紧迫而棘手的时间点。总理哈珀力推TPP谈判,在TPP协议基本达成后,哈珀说,“我们对未来的选择是参与其中,而非与之隔绝。”

  TPP谈判在议会大选前完成,哈珀相信它会给其所在的保守党争取更多的选票,谈判受到政治因素干扰的几率也会小很多,而且这一成就也间接表明了保守党为民谋利的动机,并使得加拿大经济出现了增长的福音。

  实际上在选举中,保守党面临的局势并不乐观,人们对政府长期执政和经济减速不满的同时,两个在北美自由贸易协定中遗留的问题也成为选举中最具争议的问题:TPP关于奶业市场准入的谈判被认为会给加拿大乳制品业造成冲击,另一个涉及汽车贸易的谈判被认为会使加拿大丢掉2万个汽车制造就业的岗位。

  参选的反对党则或者宣称要保护国内就业,或者批评保守党政府一直对TPP谈判内容没有公开透明,使民众对谈判细节并不知情。国会下议院第一大在野党新民主党领袖唐民凯(Tom Mulcair)表示,如果他所在的党赢得了大选,将不会推行TPP协议。

  虽然哈珀表示TPP符合加拿大最佳利益,有利于加拿大各行业的发展,但加拿大内阁批准向加拿大农民在15年中提供43亿加元补贴,在竞选过程中会有直接的政治牵扯。哈珀的政治筹码是,在TPP谈判中,有争议的供应链管理体系受到很好的保护。

  哈珀乐观地认为TPP协议将于明年初签署,两年内获成员国批准。加拿大在开放乳制品及家禽市场、汽车及零部件上所做的让步,会增加TPP成员国把相应产品进口到加拿大,虽然有利于加拿大消费者,但也可能损害加拿大国内的相关行业。TPP在未来几年对加拿大会产生巨大的经济影响,但它带来的政治后果可能在未来几天就见分晓。

  在2015年秋季的时间点上,加拿大的近邻、美国也徐徐拉开了总统大选备战的序幕。关于美国贸易政策使美国工人处于劣势的言论在发酵,批评美国贫富差距扩大也是大选争论的一个焦点。共和党阵营中的候选人唐纳德·特朗普,以及民主党提名候选人伯尼·桑德斯等都不遗余力地挑战TPP对美国的负面影响。桑德斯称TPP是美国工人的“灾难”,特朗普则宣称,“TPP是对美国企业的攻击,它不能阻止日本对汇率的操纵。这是一个坏的协议。”

  最重要的政治牵扯是,奥巴马的任期将在一年半后到期。而TPP一直以来都被奥巴马视为最重要的政治遗产之一,自美国2008年介入之后,就主导TPP谈判并把它作为亚太地区经济一体化进程的重要杠杆,是奥巴马亚洲再平衡战略的核心要素之一。

  亚特兰大谈判的突破只是政治程序上的一小步,反对的声音既有左派也有右派,环保主义者、工会和国会议员都心有不满。奥巴马在签署TPP协定之前,要提前90天通知国会,提前60天向公众发布TPP文本内容。最早要2016年第一周才能正式签署TPP协定。在这期间奥巴马要面对民主党内为数不少的TPP反对派,他们认为它威胁美国人的工作机会,而共和党的反对派则怀疑TPP是一个糟糕的协议。

  彼得森国际经济研究所资深研究员杰弗里·斯科特(Jeffrey Schott)对《财经》记者说,一些因TPP而将失去保护或补贴的行业或团体批评的声音已变得苛刻,起草实施立法需要白宫和国会领导人之间大量的合作,这在明年将会很困难,但仍然可行。

  包道格说他最大的担忧是,TPP法案需要于选举年在国会获得通过。几乎作为对包道格的回应,民主党总统候选人和奥巴马政府前国务卿的希拉里已公开反对TPP。

  TPP对美国经济上的助益要过数年才能落实,但两党内部的民粹主义却是奥巴马需要应对的即时挑战。

  日本与美国一起被看作是TPP两大主角。日本首相安倍晋三把跨太平洋TPP定位为日本的“经济增长战略之柱”,对他来说,TPP不仅可以实现“安倍经济学”的目标,还能迫使农业等国内产业放松监管,以助推国内农产品扩大出口、并提高汽车厂商的竞争力。

  虽然TPP协定和相关法案在日本国会的审议预计要等到2016年春季以后,但这增加了2016年夏季参议院选举中安倍需要的正向影响,从而挽回安保法操之过急而损失的支持率,并缓冲中国经济放缓带来的经济增长威胁。

  安倍强调,在TPP谈判中大米等五项敏感农产品成功地成为取消关税的例外,以大米为例,安倍说,“在市场流通的大米总量将不会增加”。实际上日本将新设美国和澳大利亚产大米的无关税进口配额,在TPP生效第13年达到总计7.84万吨。牛肉、猪肉及乳制品等低关税农产品的进口量或将增加,日本进口牛肉的关税,从目前的38.5%到第16年下调至9%,高价位猪肉的关税从4.3%分阶段进行下调,第10年取消;低价位猪肉关税从目前的每公斤482日元到第10年下调至50日元,大麦和小麦事实上的关税到第9年削减45%。

  农业部门在日本虽然强势地位有所缩减,但安倍出台对策保护国内农户的压力却在增大。

  TPP经济圈

  涵盖全球40%经济产出的TPP横空出世了,TPP协定参与国贸易总额约占全球贸易总额的三分之一,去掉晃眼的数字光环,实际上TPP更像是大国的游戏,绝对收益基本流向主要经济体

  TPP出笼之际,新兴市场放缓正将全球经济推向金融危机以来最疲弱的扩张周期,全球贸易疲软,最新公布的IMF《全球经济展望》再度下调全球经济增速预期至3.1%。这已是IMF一年内四度调降全球经济发展预期,为金融危机以来最低。

  涵盖全球40%经济产出的TPP就在这个背景下横空出世了,加之由美国牵头,日本、澳大利亚、加拿大等经济体都赫然在列,这12个国家和地区共同在投资、服务、电子商务、政府采购、知识产权、劳工、环境等方面重塑全球贸易规则,到2050年,目前的12个TPP参与国家和地区会占到全球GDP产值的一半。这样一个宏大的亚太经济圈几乎可以把人们的想象力发挥到极至。

  从数字上来看,TPP协定参与国贸易总额约占全球贸易总额的三分之一,2014年,TPP协定参与国家和地区之间贸易总值为2.4万亿美元。而一旦TPP生效,这些国家和地区之间将有1.8万种商品的关税壁垒会减少,贸易成本将会降低。

  去掉这些晃眼的数字光环,实际上TPP更像是大国的游戏,绝对收益基本流向主要经济体。有学者指出,这类贸易协定的收益主要归属于那些有显著贸易保护的大经济体,因而,美国可能因TPP每年获益770亿美元,而日本的收益则会更大,达到1050亿美元。

  为推销TPP,美国贸易代表迈克尔·弗罗曼10月7日出现在白宫的电话新闻发布会上。对美国而言,美国经济比20年前世贸组织成立时对贸易更为依赖。弗罗曼强调说,TPP可以惠及美国各出口行业,从面对TPP成员国关税高达47%的啤酒酿造商,到面临高达50%高关税的密歇根州汽车发动机制造商,他们会逐渐看到关税下降到零。实际上美国对进口货物施加的关税平均为1.4%,但是美国出口面对的关税可能高达40%-70%。

  弗罗曼未能透露人们最关心的TPP协定到底会创造多少就业机会。从投资趋动的角度,TPP也许会帮助美国重新获得全球竞争力。国际投资组织 (OFII)总裁兼首席执行官南希·麦克莱诺恩(Nancy McLernon)对《财经》记者估算说,由于美国近20%的外国直接投资(FDI)来自TPP协定参与国家和地区,我们的分析表明,TPP可以释放出潜在的200亿美元的全球性新投资,创造出23.3万个与FDI有关的美国就业机会,其中很大的一部分来自于制造业的就业。

  经济学家指出,TPP协定一旦开始执行,美国低端制造业成本将下降,而高薪资服务业将提升,白领就业岗位将显著增加。

  日本是美国之外的TPP参与者中的第二个巨人,占世界GDP的4.5%,而其他亚洲参与者占全球GDP不到1个百分点。相较于其经济规模,越南会从TPP中收获颇丰,美国智库布鲁金斯学会的学者认为,越南通过TPP可能得到其GDP10%以上的收益;紧随其后的是马来西亚,获益约为GDP的6%。

  这些都是静态的估计。TPP带来新天地更多是由于囊括了包括劳动者和环境保护、国有企业优惠限制等迄今贸易协定从未涉及的领域,其高规格高质量不只体现在互免关税协议,还包含了知识产权、环境保护、劳工权利、企业平等、金融监管、互联网自由等等制度性内容。

  对于TPP是否是真正的自由贸易目前尚存争议。美国外交关系协会亚洲部主任易明(Elizabeth Economy)对《财经》记者说,他认为TPP是管理贸易,但所有的贸易协议都是管理贸易,不同的是,在多大程度上能确保贸易以平等的条件进行,以及对贸易各方面所设定的标准,和在各国行业间及国家彼此间所作的权衡。

  易明认为,TPP参与国家和地区中,那些倡导最佳治理实践的成员会受益, 显然,一些国家中现有的因某种程度的贸易保护主义而具有优势的某些行业会有损失,但同时,其他国家的同一行业将因更公平的竞争而获得市场份额。

  对大多数TPP参与国家和地区来说,TPP红利是通过外来压力引进改革并吸引更多的投资,以促进生产力的增长,而这靠的不仅是把贸易向自由化方向靠拢,而是切实地进行改革。

  安倍明确表示“大胆推进以TPP为契机的农业改革”,拥有众多国有企业的越南和新加坡,也有声音表示希望通过TPP推进包括国有企业改革在内的举措。澳大利亚贸易部长安德鲁·罗布则直接把TPP称为“有转型意义的”,认为TPP会积极塑造亚太地区的贸易和投资的未来。

  很显然,TPP的真正价值要靠改革来实现。改革的份量有多重还要看TPP的具体文本,以及各相关国家政治家的担当。

  TPP对中国意味着什么

  如果中国不加入TPP,贸易转移会让中国付出成本和代价。在TPP的12个成员国中,有些国家和企业可能因TPP经济圈要重新调整供应链,从而利用TPP在成员国间创造的新的市场准入机会

  谈论TPP时,有观点指出,TPP承载了多少有关贸易自由化的内容,就承载了多少有关中国的内容。

  奥巴马的表态也暗合了这一判断,他说,“我们不能让中国这样的国家来制定全球经济规则。我们应该制定这些规则,促使他国向美国产品开放市场,同时设定更高的标准保护劳工权益和生态环境。”

  对奥巴马选择的策略,美国前助理贸易代表、美国战略与国际研究中心(CSIS)资深顾问傅瑞伟(Charles Freeman)对《财经》记者分析说,一直以来,奥巴马政府都把TPP作为一个能使美国保住贸易政策规范至上的协定,并以此作为向国会兜售TPP的卖点。从这个意义上来说,奥巴马用这样的表态在政治圈子中挑起对中国的竞争本能。TPP在政治上不可能畅行,除非在战略举措上把它与领先的亚太国家捆绑在一起。

  傅瑞伟说,这个策略有点玩世不恭,但在政治舞台上要想成事,通过编造中国威胁论来引发担忧,也是不可避免的现实。

  从美国的角度,加入并主导TPP是短期上的经济动因和长远的战略考量的结合,是美国与中国在亚太地区的竞合关系的体现。在过去数年中,当参与TPP谈判国家在政治上讨价还价之际,中国推进了亚洲基础设施投资银行和自己版本的“自贸区”,加强了TPP成员国达成共识的政治紧迫性。

  如果没有TPP这个媒介,美国似乎一时也没有更好的替代方案来扩大其在亚太地区的掌控权。布鲁金斯全球经济与发展领域研究员乔舒亚·梅尔泽(Joshua Meltzer)对《财经》记者说,美国在TPP问题上利用了自身的能力来为其他参与成员国制定了严格的筛选和监督标准,引导其他国家采用,从而影响其他国家经济发展的方式,贸易和投资的走向。毫无疑问,TPP不仅仅是一个经济协议,也是对外经济政策的工具。

  在傅瑞伟看来,奥巴马政府一直与中国政府密切接触,试图传递有些针对中国的言论不过是政治言辞,并不意味着TPP是美国遏制中国战略的一部分。但是TPP正式变成一个存在后,中国很难不受其影响。

  在中国学者看来,短期内,中国不加入TPP对自身经济和产业的总体影响可控而有限。有人甚至认为,加入TPP的综合收益不及“10+3”。但是,TPP对中国参与推进东亚区域合作已构成现实的制约,不利于中国提升在东亚事务中的地位和影响力;从中长期看,TPP的持续推进,可能会改变全球经济治理规则,使中国与周边大国关系趋向复杂,甚至会增加中国地缘政治与安全压力。

  最现实的一点是,如果中国不加入TPP,贸易转移会让中国付出成本和代价。在TPP的12个成员国中,新加坡、越南、文莱、马来西亚已在中国东盟自贸区框架下与中国有自贸关系,梅尔泽指出,有些国家和企业可能因此要重新调整供应链,从而利用TPP在成员国间创造的新的市场准入机会。

  傅瑞伟认为,TPP的出现,使得那些欠发达的TPP成员国的供应链节点变得比中国更有吸引力,越南和墨西哥等国可能因此获得显著的竞争优势。根据TPP原产地原则,如果一个TPP成员国生产的产品中包含非成员国的中间投入品,则这些中间投入品所体现的价值不能享受成员国内部的优惠关税。

  在TPP形成后,像越南这类的国家会意识到,要使一些产品符合TPP关税削减的要求,他们必须从其他TPP成员国进口一定比例的原料或产品,这可能意味着过去在很大程度上依赖从中国进口的国家如越南,将转而投向其他TPP成员国。

  美国学者对中国的好奇在于,不加入TPP会对中国的外贸和经济增长产生影响,这个压力达到什么情况下,中国人民银行会采取措施,以使人民币保持在有利于外贸出口的浮动空间?同样,短期内,对TPP带来的挑战,中国经济提供的支撑会走多远?中国在怎样的情况下会加速自己的贸易议程?

  易明并不认为TPP如媒体所说“击败了中国”。她说,随着中国自身的经济改革的推进,中国很多有改革意向的经济学家和官员都希望加入TPP。TPP是自由贸易的胜利,也是高劳工标准、高环境标准和高公司治理标准的胜利,应该是所有国家的理想目标。现在的问题是,中国将如何成功而有力地推行十八届三中全会通过的经济改革?如果这些改革目标能够实现,中国加入TPP的征程就会更加顺畅。

  易明担心的是,一旦TPP协定生效,美国与北京不去开展关于中国加入TPP的方式和路径的探讨。易明说,中国改革的推进,并最终使中国加入TPP,这对中美关系,对区域一体化,以及对中国本身都非常重要,如果事情按照这个方向行进,中国就能够在未来五年到七年内加入TPP。

 

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