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价格调节基金存废之争 发改委力挺财政部称违法

  • 来源:多盈金融
  • 2013-09-18
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  【中国商网综合报道】也许并不是所有人都听说过价格调节基金,但在中国的很多地方,价格调节基金的确与每个人的钱包密切相关。

  在广东,每升汽油中包含2毛钱的价格调节基金;在海口,买一辆10万元的车,需缴纳价格调节基金300元:在河北,外来建筑单位要按注册人数每人每月征收2元的价格调节基金。

  如今,中国烹饪协会仍在等待两部委的“裁决”结果。3月7日,该协会向国家发改委价格司发函,建议规范餐饮行业价格调节基金的征收管理。7月19日,又向财政部综合司发函,建议在餐饮行业免征价格调节基金。

  价格调节基金的存废争议再次被掀起。这项1988年就诞生的地方非税收入,一直受到质疑,但并未因此被废除,反而逐渐发展,目前已有相当规模。

  价格调节基金何去何从

  据多盈金融研究中心统计,2011年全国价格调节基金筹集额为230.2亿元,占当年财政收入的0.22%,筹资额10亿元以上的省份有山西、内蒙古、广东、陕西等,筹资额最低的安徽为0.05亿至0.1亿元。

  据财经国家周刊报道,财政部综合司基金调节处处长邱江涛表示,该部一直把价格调节基金视为违法违规设立的地方基金,但苦于没有能力强制地方政府停止征收。

  但据记者调查发现,同样对该基金拥有管理权限的发改委却一直认为该基金在保证供应、平抑物价方面作用明显,地方政府可以征收。

  两部委截然相反的态度,使价格调节基金的演进更具戏剧性,未来何去何从,不仅体现各种利益的博弈,更是成为中国不断规范政府非税收入等行为的现实样本。

  价格调节基金乱像

  所谓价格调节基金,是指专项用于政府平抑物价、平衡供求、稳定市场,重点用于保障人民群众特别是低收入群体基本生活的基金。同时,它也对因居民重要生活必需品价格大幅上涨,导致基本生活受到影响的低收入群体给予适当补贴。但实际上,在全国各地,这种基金却以一种混乱的面目示人。

  1987年6月,广东省物价局首先提出在大中城市建立价格调节基金制度,并于次年实施,之后在全国逐渐推广普及。1998年实施的《价格法》27条规定,“政府可以建立重要商品储备制度,设立价格调节基金,调控价格,稳定市场。”

  据了解,目前全国有27个省市设立了价格调节基金。在具体筹集渠道上,尚无统一规定。其中,北京、新疆、浙江宁波、宁夏银川等四地通过地方财政拨款方式设立价格专项调控基金。

  另外,有23个省市通过向社会企业征收的方式建立该基金,并且在征收范围及征收标准上存在很大差异。既有向当地所有企业征收,也有向特定行业或特定领域征收。

  其中,山西的规定是,一般企业按实际缴纳的增值税、消费税和营业税三税之和的1.5%计征。湖北则按纳税人实际缴纳的三税税额的1% 计征。广东的规定有:对批发环节的成品油按0.02 元/升征收;省级电网每年销售电量则按0.003 元/千瓦时征收,等等。

  而据《第一财经日报》记者调查,也是因为该基金模糊的法律边界,更导致全国各地存在着诸多价格调节基金的收取乱象。有专家认为,随意征收价格调节基金,实际上加重了企事业单位和个人负担,应当规范该基金的征收。

  中国人民大学公共管理学院教授许光建表示,由于《价格法》对价格调节基金的规定很笼统,导致各地方政府都各自发挥,这也是目前一些行政事业性收费亟待规范的普遍问题。

  财政部和发改委的观点不一

  中国烹饪协会2013年3月和7月的两次申请函,背后有其苦衷。

  据悉,受大环境影响,2013年以来全社会餐饮行业收入同比增加8.7%,远低于食材成本及相关费用的增速,其中限额以上餐饮企业收入下滑2.2%。

  中国烹饪协会副秘书长冯恩援表示,餐饮行业的整体情况不好时,税负问题就更突出,目前全国有17个省市对餐饮行业征收价格调节基金,有些省市如福建、海南、黑龙江等地按营业额的1%征收。

  就此问题,邱江涛回应,该部一直认为目前在各地征收的价格调节基金违法违规。

  财政部的依据是《国务院关于加强预算外资金管理的决定》,“征收政府性基金必须严格按国务院规定统一报财政部审批,重要的报国务院审批。”

  尽管《价格法》规定地方政府可以“设立”价格调节基金,但并未授予其直接征收权。目前所有地方的价格调节基金都未走上报财政部的程序。

  为规范政府性基金收缴,自2004 年初至今,财政部每年公布一次《全国政府性基金项目目录》,并规定凡未列入其中以及未经国务院或财政部批准的政府性基金,公民、法人和其他社会组织应拒绝缴纳。2004年以来,价格调节基金从未被纳入该目录。

  但国家发改委对这一基金持支持态度。2011年10月,国家发改委办公厅在《关于地方政府是否有权设立和征收价格调节基金问题的复函》中明确:地方政府设立并完善价格调节基金管理,增强价格调控监管能力,《价格法》有明确规定,相关文件有明确要求,无需报国家有关部门批准。截至记者发稿时为止,国家发改委未就这一问题给予正面回复。

  北京大学法学院教授刘剑文表示,政府性基金的设立有严格规定,价格调节基金涉及纳税人基本财权,必须遵循国务院给财政部的授权,通过财政部审批,否则就是违法。

  管理非税收入

  由于发改委和财政部观点不一,对价格调节基金整体废除的期待可能遥遥无期,很多有话语权的企业正竭力为自己争取免征机会。

  一位接近财政部的人士表示,已有不少大型国有企业通过向财政部单独申请的办法,获得了后者批复,获准拒绝缴纳价格调节基金,企业再拿此类批复函与地方政府博弈,最终得以豁免。但是,个别企业的单打独斗力量有限,对于规模小和相对弱势的企业无济于事。

  对于价格调节基金的未来,财政部综合司基金调节处处长邱江涛直言,如果要全面清理价格调节基金,最根本的办法是修改《价格法》,但是目前此议程并未进入相应修法程序。

  他说,对于财政部而言,解决价格调节基金问题,目前比较现实的路径是,利用今年几部委联合向国务院上报资源税改革方案的机会,清理各地向资源能源企业乱收费的措施。由于大部分省份的价格调节基金都会向资源类企业征收,如果国务院清理乱收费的措施落实,将为全面清理该基金打下一定基础。

  财政部财政科学研究所副所长苏明表示,类似价格调节基金这样的政府性基金较多,如山西和内蒙古的“煤炭可持续发展基金”等,都属于地方政府的非税收入,多年来,这部分非税收入处于中央默许、地方频繁增设状态,征缴和管理都比较混乱。

  苏明认为,未来在财税方面,中央和地方政府应该实行“大集中、小分散”的模式管理,即中央在财权和税权上实现“大集中”,而在具体税目、征收对象和税率在区间内的浮动情况则实现地方政府的“小分散”。

  “目前,地方政府征收的很多费和基金就分散过度,应进一步收紧,实现小分散,这样才能达到对政府性基金这样的非税收入管理的目的。”苏明说。

  北京大学法学院一位教授表示,规范地方非税收入是一个庞大工程,虽然价格调节基金在其中所占份额不大,但是可以此为切口深入,将非税收入纳入预算管理。

  被误读的《价格法》第27条

  各地开征价格调节基金的依据主要是三个文件,除了1988年国务院通知之外,还有1993年国务院下发的《关于积极稳妥地推进物价改革抑制物价总水平过快上涨的通知》(国发〔1993〕60号),其中提到“已经建立了主要副食品价格调节基金的地区,要充分发挥基金的作用;尚未建立基金的地区要尽快建立起来”。

  另外一个最直接的法律依据就是现行《价格法》。《价格法》第27条规定,政府可以设立价格调节基金,调控价格稳定和稳定市场。

  2009年,广西物价局向国家发改委发出《关于县级人民政府是否有权决定征收价格调节基金的请示》,发改委根据《价格法》第27条复函称:“县级人民政府有权设立价格调节基金。”复函并没有明确表示,县级政府是否能够征收,但有些地方也把这个文件看作是开征价格调节基金的依据之一。

  据早前第一财经日报的报道称,中国财税法学研究会副会长,中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为,开征价格调节基金本质上和税收一样,属于对企业和公民财产权的分割,应该对法律采取从严解释。《价格法》既然没有明确征收,那就不应该解释为可以征收的方式来获取基金。

  施正文表示,《价格法》只是提出政府设立价格调节基金,法律意义上的政府是五级政府,法律显然不可能授权五级政府全部可以征收价格调节基金,因此,可以明确这条是指在财政支出制度中设立价格调节基金,政府应该从财政资金中安排专门资金来设立这一基金,比如北京今年拿出5个亿来建立价格调节基金就是一种符合《价格法》原意的做法。

  陈洪德认为,地方政府的做法,显然是故意曲解《价格法》的规定,以扩大地方政府的权力及职责范围。

  废止争议不断

  地方政府以不同方式开征价格调节基金也已引起了财政部门的重视,在财政部门眼中,价格调节基金违法违规越权成立。

  去年,财政部驻山西专员办在其官网上刊登《价格调节基金亟需规范》一文,该文指出,价格调节基金属于地方政府违法违规越权成立的政府基金,其立法、征收和使用都亟需进一步加强管理和规范。

  财政部等六部委1997年下发的《关于公布第二批取消的各种基金(附加收费)项目的通知》中则明确规定:“今后,各地区、各部门申请设立各种基金,必须严格按照中共中央、国务院《中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》的要求,报财政部会同有关部门审批,重要的报国务院审批。未经国务院或财政部会同有关部门批准,一律不得设立各种基金。”

  据记者了解,实际上,价格调节基金属于国家三令五申废除的基金项目,财政部曾在2009年回复中国烟草总公司甘肃省分公司,认为其可以不执行地方政府有关缴纳价格调节基金的规定。

  这份名为《财政部关于中国烟草总公司甘肃省分公司所属企业缴纳地方价格调节基金问题的通知》(财综〔2009〕20号)文件中明确指出,“甘肃省兰州、庆阳、张掖市人民政府要求烟草批发企业按销售额的0.1%~0.2%或应纳税额的2%缴纳价格调节基金,属于地方人民政府越权设立的政府性基金,你公司在甘肃省的所属相关企业可以不执行当地政府有关缴纳价格调节基金的规定。”

  由于国务院的严加禁止,部分地方政府曾一度停止对社会征收价格调节基金,但是随着这几年物价上涨,广西等地方政府又向社会开征价格调节基金。从公开新闻可以获知,深圳市将于近期开征这项基金,合肥市也列入了计划。

  孙贵宝委员:尽快规范价格调节基金

  据新华网报道, “价格调节基金在维护社会稳定方面发挥了不可替代的作用,然而由于缺乏统一规范,不少地方的价格调节基金存在征收标准不一、代征费用过高、管理经费使用不规范等乱象。”全国政协委员、民建宁夏区委会主委孙贵宝建议,尽快规范价格调节基金。

  征收价格调节基金本质上和税收一样,是对企业和公民财产权的分割。“国家应尽快建立全国性的统一规范。”孙贵宝建议,对征收部门、对象、范围、比例、减免情况、监督管理等各方面作出明确规定,确保其规范使用。同时在征收范围和比例上切勿“一刀切”,应倾向于珠宝首饰等奢侈品消费行业以及垄断行业,反之对与百姓生活息息相关、影响较大的水电等民生行业,可不征或少征收。

  “还应进一步完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制。”孙贵宝建议,让价格调节基金筹集和使用与当地实际情况保持一致,降低物价上涨对困难群体基本生活的影响。对于拥有价格调节基金总量较少的贫困县,国家应给予其一定的补贴。加大民生支出,加快财政改革,将价格调节基金逐步列入到政府性基金项目目录,由财政预算统一安排,并确保专款专用。

  相关新闻

  低收入群体可享 价格调节基金补贴

  《山东省价格调节基金管理办法》11月1日起施行,该《办法》共十六条,明确了价格调节基金的来源,同时规定,牵扯民生的5种情形可使用价格调节基金。

  即对因价格大幅上涨或政府提高价格而影响基本生活的低收入群体,给予临时价格补贴;根据市场价格波动情况和价格调控的需要,对基本生活必需品的生产者、经营者,给予适当补贴;对受自然灾害等不可抗力影响严重的基本生活必需品的生产者、经营者,给予临时补贴;对因执行政府定价导致成本与销售价格倒挂的城市供暖、供气、供水、公交等公用事业单位,给予适当补贴;也可对县级以上人民政府为调控价格、稳定市场、补贴低收入群体批准使用的其他情形进行补贴。(山东商报)

  价格调节基金征收乱象亟待规范

  2011年全国价格调节基金筹集额为230.2亿元。财政部综合司基金调节处处长邱江涛表示,该部一直把价格调节基金视为违法违规设立的地方基金,但苦于没有能力强制地方政府停止征收。但据调查发现,同样对该基金拥有管理权限的发改委却一直认为该基金在保证供应、平抑物价方面作用明显,地方政府可以征收。

  价格调节基金被喻为“物价稳压器”,主要是用于平抑物价。然而,这一基金像社会抚养费一样,无论是征收、管理还是使用都欠规范,问题不少。令人没有想到的是,有关部门在价格调节基金这个问题上,态度也截然相反。

  地方政府征收价格调节基金的依据是价格法第27条规定。然而,自2004年初至今,财政部门每年公布的《全国政府性基金项目目录》,价格调节基金从未被纳入。前者意味着征收合法,后者意味着征收违法。而地方政府不管征收价格调节基金是否违法,即使没有财政部门授予直接征收权,也照征不误。之所以出现这种局面,至少有两个原因:一是价格法规定过于笼统,给了地方政府征收使用不规范的机会;二是相关部门为了各自利益持不同态度。

  尤其是部门利益之争暴露无遗。对于发改委而言,支持征收价格调节基金就能为稳定物价进行资金储备,一旦遇到物价过高时,就可以调动这笔资金用来平抑物价。至于出现多头征税、重复征收、代征代收等现象,有关部门似乎假装不知。即使知道存在征收乱象,也会认为是操作层面的个别问题。

  对于财政部门而言,根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》规定,的确对价格调节基金有监管之责。但也很显然,财政部门有监管之责,自然要有监管之权,有权力就有利益。对任何一个部门而言,每增加一项权力,就意味着其中有一定的利益。因此说,部门之争,实际是利益之争。但坦率说,价格调节基金作为预算外资金,按规定应该由财政部门进行统一监管,否则,就会出现很多问题。

  对地方政府来说,显然,希望多收费。有了这笔资金,既能帮助地方政府稳定物价,或许还是地方财政的一种增收手段。也就是说,以上三方在价格调节基金问题上,基本上都是站在自己的角度。

  但对于企业和公众而言,显然,不希望征收这基金那基金的,因为征收任何基金,都会转嫁到企业头上,最后由消费者来埋单。从为企业减负和消费者减负的角度来说,有必要取消价格调节基金,因为可调节价格的手段很多,控制物价也是政府的责任,不应该让消费者为价格调节基金“出资”。另外,像价格调节基金这样的基金,游离在财政预算之外,不仅人大无法监督,而且公众也无法监督,更应该取消。即使各方认为有必要征收,也应该在征收范围、对象、标准、监督等方面进行统一规范。(新快报)

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